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Filosofia Politica Este ensayo refleja las entrevistas hechas por el autor en México, Chile, Argentina, Uruguay, Perú y Bolivia en los últimos seis años.
Son parte de un proyecto comparativo del Movimiento de Modernización Legislativa en América Latina. Si los congresos como instituciones van a avanzar, se requieren el respaldo de la sociedad. Las universidades tienen que buscar cómo compartir los conocimientos con el proceso legislativo, y cómo participar en la formación de funcionarios tanto como de representantes. La universidad, en el caso de participar en estas últimas actividades, seguramente estaría patrocinando investigaciones legislativas.
Los congresos en la mayoría de los países de América Latina son mejores de lo que el público piensa y son más complejos de lo que la prensa describe. La competencia entre los partidos políticos para gobernar ha sido intensa, pero hoy en día ha surgido la tendencia a dejar la confrontación estéril y en su lugar establecer el consenso, si bien no en el caso de todos los proyectos de ley, al menos para las reformas de funcionamiento interno. Identificar ésta como tendencia en veinte países es muy riesgosa, dado que existe uno u otro caso en que los congresos son, de verdad, muy precarios. No obstante estas excepciones, en general las repúblicas americanas están viviendo una etapa de renacimiento de la democracia representativa. Y esta nueva etapa de renacimiento de la democracia representativa. Y esta nueva etapa se manifiesta en una preocupación por mejorar el funcionamiento del proceso legislativo, y lo que es de una mayor transcendencia, en ganar por primera vez un papel de igualdad con respecto al ejecutivo para los resultados del proceso legislativo. Hasta la década de los noventa ha existido un desierto despoblado entre el campo de los observadores cínicos, que dan por hecho que las instituciones legislativas en América Latina no tienen mayor relevancia en la vida cotidiana, y el campo opuesto de los políticos que ven el proceso legislativo como parte de un sistema en que ellos ya han logrado su posición, y por eso no quieren molestarse con cambios. Sin embargo, ahora ha surgido en muchos países la idea de que los congresos deben obtener más independencia para cumplir más eficazmente su función de hacer las leyes, fiscalizar, y buscar consensos nacionales. Los cínicos han puesto en duda el hecho de que hay posibilidades para establecer tales reformas, en tanto que los académicos, al igual que la prensa, escriben sobre las limitaciones externas que obstaculizan un congreso transformado. Al mismo tiempo los miembros oficialistas de los congresos prefieren hablar de sus instituciones en términos idealistas y constitucionales de "cómo se hace una ley," y no entran en discusiones públicas de cómo se hacen las leyes en la práctica. Los congresistas opositores, soñando con el día en que estarán en el poder, han preferido centraras en lo que hace el gobierno y su mayoría, y no en problemas procesales y estructurales del congreso. Es sólo en los últimos años que han aparecido nuevos intentos de poblar el desierto, principalmente venidos desde el campo de los participantes que han hecho esfuerzos verdaderos para mejorar el funcionamiento legislativo. Los cínicos han seguido con sus reservas y son muy pocos los que han analizado el nuevo movimiento renovador. En un nivel más teórico, los cambios de actitudes hacia el congreso y su papel institucional gobernante reflejan un profundo debate sobre la democracia liberal, o mejor dicho, sobre la democracia representativa. La literatura sobre la democracia representativa indica que hay una relación entre el desarrollo económico y el nivel de participación popular en la democracia. O en otras palabras, que en países con mucha desigualdad y un porcentaje de la población viviendo en la pobreza o la extrema miseria, la idea ha sido que hay que controlar la participación para así evitar la frustración, y una decadencia institucional. Para algunos observadores, el pueblo pobre organizado y con frustraciones, presenta el temor revolucionario, incluso con implicancias de métodos violentos, lo que deja ver la extrema dificultad para encontrar un nivel mínimo del consenso que requieren las instituciones para funcionar. La pregunta ha sido si es posible organizar la participación popular en una sociedad en que el pueblo tiene poca perspectiva de mejorar las condiciones para sus hijos y así mantener consenso en las instituciones legislativas. La respuesta para muchos en los años sesenta y setenta fue el "no". Ahora, tras los años de gobiernos militares y períodos de violentas confrontaciones, existen los que responden "sí". Este debate va siempre detrás de los esfuerzos modernizadores del proceso legislativo y el nuevo movimiento de mejorar el funcionamiento va en contra de la perspectiva pesimista. Quizás el mejor índice de temas sobre el funcionamiento actual de los congresos latinoamericanos está en la Carta de la Modernización Parlamentaría Iberoamericana.(1) Esta fue producto de un seminario con los presidentes, vicepresidentes, y representantes de dieciocho cámaras de diputados latinoamericanos, más España y Portugal, en Valparaíso en septiembre de 1997. En la carta final los asistentes se comprometieron a buscar una fórmula para fortalecer sus congresos con relación a sus poderes ejecutivos respectivos. Aunque duela admitirlo para algunos, los congresistas latinoamericanos, en general, laboran en instituciones legislativas que no han tenido la importancia que se espera en una democracia representativa. Es decir, en el mejor de los casos han servido como un lobby frente al poder ejecutivo, más que como una institución autónoma del Estado que cumple con las funciones mínimas de hacer las leyes, fiscalizar y dar voz a los problemas del día. Y en el peor de los casos es un instrumento para dar empleo a los fieles al poder ejecutivo. En cada país existe un criterio acerca de cómo debe funcionar su congreso, y en este ensayo trato de seguir este criterio y no un referente teórico de comparación que constituye un ideal casi imposible de encontrar en la historia. Trataré asimismo de usar los puntos pragmáticos de la Carta de Valparaíso para orientar mis observaciones. En sus deliberaciones a puertas cerradas, esta agrupación de líderes elegidos democráticamente se concentraron en intercambiar experiencias e inquietudes. Ciertas preguntas volvieron a aparecer. ¿Cómo se puede mejorar la función clave del congreso de representar a la ciudadanía? ¿Cómo debe ser el proceso de la representación, y el consecuente proceso legislativo, en el siglo veintiuno? ¿Cuál es el rol de los partidos políticos en este proceso? ¿Los partidos constituyen aliados o enemigos del congreso renovado? ¿Cómo se puede asegurar que los representantes representen de verdad a sus constituyentes (los ciudadanos), en vez de seguir sus propios intereses o los de sus partidos? Y si representan con prioridad a sus constituyentes, ¿Cómo se puede asegurar que así sea la percepción popular? La Carta de Valparaíso despierta todas estas inquietudes y también entrega algunas iniciativas generales, que a fin de seguirlas deben ser ajustadas a la realidad de cada país. La Carta viene en un momento histórico en que ha pasado una década de esfuerzos renovadores en la mayoría de las casas legislativas en toda América Latina (2). No todas están siguiendo el mismo camino, pero sí están todas en movimiento. Es un momento auspicioso. Se puede decir que en su mayoría, los congresos han llegado a un punto en que su dirección en el futuro dependerá de la voluntad política. La renovación técnica de proceso legislativo ha sido estudiada desde las plantas físicas de los congresos hasta las relaciones con el poder ejecutivo (3). Estos diagnósticos han sido financiados y patrocinados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), la Organización de Estados Americanos (OEA), las Naciones Unidas (UN), la Agencia para el Desarrollo Internacional Norteamericana (USAID), la Comunidad Europea (CE), y la Agencia Internacional de Cooperación Japonés (JICA). Ya no es posible postergar decisiones claves argumentando que hace falta un diagnóstico, o algo semejante. La Carta orienta los esfuerzos modernizadores hacia un tema profundo, más allá de la renovación fácil, es decir nos lleva a identificar la importancia del impacto de la relación entre el poder legislativo y el poder ejecutivo con respecto al funcionamiento interno. A fines de los años noventa el tema es entrar en las decisiones políticas difíciles con respecto a la independencia institucional de los congresos. En las páginas siguientes doy una perspectiva sobre "cómo van" los congresos de los veinte países latinoamericanos hoy en día. Este tema presenta, sin duda, un desafío demasiado grande para un ensayo de corta extensión, y sólo lo presento como un prolegómeno para las investigaciones que hay que llevar a cabo en el futuro. Necesitamos una nueva generación de investigadores preocupados en rescatar información sobre los procesos y las actividades internas de los congresos de cada país. A diferencia de los años sesenta y setenta, cuando la política salió de su cancha institucional en demasiados países, hoy en día hay un nuevo compromiso de usar los congresos como un lugar para discutir las diferencias, tanto propuestas pragmáticas como ideológicas ha disminuido, y los participantes en la política están más interesados en buscar soluciones institucionales que en el pasado. Sea lo que fuese, hay un cambio en la política que hace más relevante que nunca la investigación institucional, y en este trabajo se trata de introducir el tema de estas investigaciones de cada congreso en sus propios términos. La supuesta crisis de los congresos, o sea la crisis de la representación legislativa, "que se menciona hoy a coro en prácticamente todos los países democráticos," como dice el chileno Carlos Smok, "resulta un tema escurridizo y delicado, ya que por más que se habla de ella, no siempre está claro de qué crisis se trata, ni cuáles son sus manifestaciones ni mucho se concretan o especifican suficiente y diferenciadamente sus causas y consecuencias." (4) Esta "crisis" no se manifiesta de igual manera en todos los países, pero en general se trata de una mezcla de cosas del funcionamiento. Hay mucha literatura periodística sobre esta "crisis" pero más bien se trata de un asunto político y no institucional. Las instituciones están mejorando. Es tiempo de que los investigadores empiecen a pasar más tiempo al interior de las casas legislativas y dejen de estudiar las constituciones. La Carta de Valparaíso es un mapa que nos guía hacia un listado institucional de los temas del funcionamiento legislativo. La carta nos da una visión de cómo es la democracia representativa para los líderes políticos legislativos de hoy en día. Así es que ésta constituye una lista de tópicos que los congresos del continente están ya debatiendo. Obviamente no se puede saber todavía si la Carta de Valparaíso va a ser un hito significativo en el proceso democratizador en las Américas. Temas de funcionamiento legislativo Al inaugurar el seminario en Valparaíso de los líderes de las Cámaras de Diputados, Gutenberg Martínez Ocamica, Presidente de la Cámara Chilena y el promotor del encuentro, habló de la misión de los congresos modernos y de la conveniencia de plantear una visión. Invitó a sus colegas a imaginar al congreso "como lo quisiéramos en diez, veinte o treinta años más....Ese es el cómo queremos ser en el futuro. Teniendo claro el cómo somos ahora, sólo resta trazar la ruta entre ambos puntos." (5) (El énfasis en el original). La lista de dieciséis temas en la carta constituye un consenso sobre "el cómo somos ahora" refiriéndose a los congresos latinoamericanos. (6) Podemos clasificar los temas en tres. El primero referido a cómo debe funcionar el congreso en cuanto a su entorno político, el segundo a cómo debe funcionar en cuanto a sus procesos, y el tercero a temas más bien paralelos y de interés para los congresos, pero no directamente temas de funcionamiento. La mayoría legislativa supuestamente tiene el control para atender los temas dos y tres, mientras todo lo que está en el primero requiere, por lo menos, el apoyo del ejecutivo, e incluso el de los partidos políticos. Esta lista representa lo que los dirigentes legislativos ven como temas prioritarios referidos al funcionamiento de los congresos, pero la clasificación corresponde al autor. La lista fue aprobada por consenso después de un debate en que se hicieron algunas modificaciones en cuanto al lenguaje y se agregaron algunos temas nuevos. Abajo entrego un resumen sobre lo que tratan diez de los dieciséis temas que pertenecen a las dos primeras clasificaciones, y dejo para más adelante los temas del tercer tipo que tienen poco que ver con el funcionamiento interno. Temas de funcionamiento legislativo en su entorno político Sujetos al apoyo, si no aprobación, del ejecutivo para ser llevado a cabo, y de los partidos, estos temas no pueden ser tratados sin consenso entre los poderes del Estado. Estos temas tienen prioridad para los representantes reunidos en Valparaíso con respecto al hecho de que, el funcionamiento del congreso sólo mejorará con un grado de madurez política que permita que los beneficios de corto plazo para el ejecutivo y para los partidos políticos oficialistas sean dejados de lado para el beneficio nacional a largo plazo. Obviamente, esta visión presume que un congreso fuerte e independiente, es decir una democracia representativa, es algo que vale. Entre los "menos democráticos", es posible encontrar una actitud en privado en el sentido que hay que controlar "esos niños chicos en el congreso." Hay presidentes nacionales y jefes de partidos que no quieren cambios en los congresos. Están los que piensan que es más fácil gobernar sin la necesidad de consultar, y más todavía cuando hay "reformas" que tienen costos a corto plazo para el ejecutivo. Tema 1 : El congreso debe asumir su representatividad : El congreso debe asumir su representatividad : El congreso debe asumir su representatividadEl tema de la representación ha llegado a ser el tópico de la década de los 90 en las Américas, y en su forma más sencilla se manifiesta en una sola pregunta: ¿Es posible aumentar la representatividad de un congreso sin perjudicar la gobernabilidad? No existe duda de que sin representatividad el congreso no puede ejercer su función de dar un espacio par la consulta de todos sectores sociales, y así posibilitar acuerdos marcos sobre la marcha futura del país. Antes, un cambio de gobierno podía sigmentales en las reglas y la dirección del país. La consecuente inestabilidad política y el desorden económico, hoy en día, parecen ser cosa del pasado. Actualmente el tema es cómo avanzar hacia el objetivo de asegurar el funcionamiento de las instituciones del Estado, y por supuesto, de los congresos. En otras palabras, la cuestión de la representación tiene que ver con cómo estructurar el proceso que define quiénes, y durante cuánto tiempo, van a gobernar en un congreso. A partir de esta definición, se deriva todo lo demás. El cómo se forma la representación implica cómo funciona internamente el congreso. Este tema es complicado porque se refiere a una situación de política externa al congreso y además de cultura política. No obstante, el hecho de que haya consenso en un congreso sobre el papel que éste debe tener, todo depende luego de cómo es el comportamiento de cada representante como un delegado con un mandato, y el representante como un líder que vota y actúa con mucha independencia usando su propio criterio sobre lo que es necesario para su circunscripción y su país. Hay una preocupación en muchos países sobre los diputados, senadores, congresistas, etcétera, con respecto a qué representan principalmente que ellos representan más a los intereses de su partido y que la definición del interés partidario es poco transparente y se resuelve fuera de los pasillos del congreso. En definitiva es un tema de voluntad y conciencia política. La Cámara de Diputados mexicana trata este tema ahora. En unos meses va a ser interesante comparar en la Argentina la formación de la mesa directiva, entre otros aspectos, ya que la oposición va a tener mayoría después de las elecciones de octubre de 1997. Tema 2 : El fortalecimiento de la representatividad y legitimidad de los congresos es inseparable, en muchos casos, de la modernización y reforma de los partidos políticos y del régimen electoral. : El fortalecimiento de la representatividad y legitimidad de los congresos es inseparable, en muchos casos, de la modernización y reforma de los partidos políticos y del régimen electoral. : El fortalecimiento de la representatividad y legitimidad de los congresos es inseparable, en muchos casos, de la modernización y reforma de los partidos políticos y del régimen electoral.En las palabras del uruguayo Don Juan Adolfo Singer, Presidente del Parlamento Latinoamericano, este tema "es un desafío muy grande, por que cuando hablamos de modernización y de reforma [de los Congresos] no podemos dejar de hablar, al mismo tiempo, de reforma y modernización de los partidos políticos. Son dos temas conexos e indisolublemente unidos. Los [Congresos] son la representación de los partidos políticos y la reforma y modernización debe empezar por los partidos políticos: es la clave. Es el gran desafío." En parte el tema tiene que ver con cómo están configuradas las circunscripciones electorales, y por otra parte el punto es, otra vez, el comportamiento de los legisladores como representantes. En los debates en cada país sobre cómo trazar las circunscripciones hay argumentos con respecto a las ventajas de la utilización de múltiples distritos a escala regional contra el uso de un distrito único nacional. Si hay distritos subnacionales, se requiere la definición de una fórmula para seleccionar al ganador, es decir, una fórmula electoral: una mayoría de 50% más uno, una mayoría simple (pluralidad), primera y segunda mayoría, o sistemas de representación proporcional, con listas hechas por los partidos o con posibilidad de indicar preferencias. El mundo de esquemas electorales es complejo, pero es importantísimo para el funcionamiento de un congreso. La experiencia reciente de Perú y de Bolivia es de mucho interés. Tema 3 : El congreso debe perfeccionar, en el fondo y en la forma, el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras con el objeto de profundizar y extender su control sobre los actos del gobierno. : El congreso debe perfeccionar, en el fondo y en la forma, el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras con el objeto de profundizar y extender su control sobre los actos del gobierno. : El congreso debe perfeccionar, en el fondo y en la forma, el ejercicio de sus facultades fiscalizadoras con el objeto de profundizar y extender su control sobre los actos del gobierno.La fiscalización depende de lo que "se puede" hacer en la política. Por muchos años la mayoría oficialista en uno u otro congreso usó su predominancia para apoyar al ejecutivo sin preocuparse por el impacto institucional para el congreso que supone no tener ninguna independencia. La oposición cuando constituía una mayoría, al contrario, veía los poderes fiscalizadores como una oportunidad para molestar al gobierno, llamando a uno u otro ministro a dar explicaciones. Hasta cierto punto así sucede en cualquier democracia, pero el asunto clave es la independencia relativa del congreso. Si se usa la fiscalización del presupuesto como una forma de mejorar su obra, el ejecutivo tiene una actitud distinta que frente al caso de utilizarla sólo para causar problemas políticos. La fiscalización requiere que el ejecutivo respete al congreso. Más abajo veremos el caso de Bolivia. Temas de funcionamiento legislativo interno Tema 4 : El congreso debe participar especialmente, de manera crítica y constructiva, en el proceso presupuestario y económico. : El congreso debe participar especialmente, de manera crítica y constructiva, en el proceso presupuestario y económico.Dado los temas uno al tres, en definitiva es una decisión política de los representantes si quieren o no participar realmente en el proceso legislativo. El problema surge cada vez que hay un nuevo grupo de personas que de ser candidatos se constituyen en representantes. Si los líderes de su cámara no les dan lugar, cocinan cada votación en reuniones con el ejecutivo, y demandan una disciplina partidaria, ¿Cómo van a sentirse como participantes en el proceso los recién llegados? Es el caso de México que nos despierta un gran interés. Con sólo una nueva mayoría opositora hay esperanzas de un nuevo papel para la Cámara baja mexicana. La nueva mesa habla de un papel constructivo para la cámara, pero aún es temprano. Y hay casos, como en Chile, en que la constitución no permite ninguna iniciativa en el congreso referente al gasto. Tema 5 : El congreso debe tener un papel relevante en su función esencial de legislar. : El congreso debe tener un papel relevante en su función esencial de legislar. : El congreso debe tener un papel relevante en su función esencial de legislar.Otra vez surge el tema de la voluntad política. La mayoría de los congresos tienen en marcha proyectos de modernización, muchos con financiamiento internacional. Pero un buen diagnóstico, nuevas computadoras, y un moderno proceso administrativo, no sirve de mucho si no existe una decisión de legislar. Tema 6 : El congreso debe profundizar la transparencia y la publicidad de los debates de sus comisiones y, en general, de las actividades que en la actualidad tienden a ser reservadas. : El congreso debe profundizar la transparencia y la publicidad de los debates de sus comisiones y, en general, de las actividades que en la actualidad tienden a ser reservadas. : El congreso debe profundizar la transparencia y la publicidad de los debates de sus comisiones y, en general, de las actividades que en la actualidad tienden a ser reservadas.Existe una tradición de hacer todo lo que es "sensible" en reuniones privadas. Hay países que tienen reportes de comisiones del siglo pasado todavía en reserva, con la única justificación de que constituyen materia reservada. El tema de la transparencia, que empezó en las elecciones, ha llegado al trabajo interno de los congresos. La desconfianza en la prensa y el temor político van en contra de la transparencia. Este tema se vincula con el papel general de las comisiones. Estas son débiles por tradición, con presidentes rotando, asegurando de esta manera que cada comisión cuente, en muchos casos con una persona a cargo de sus proyectos que está recién aprendiendo lo que se hace en la comisión. Tema 7 : El congreso debe desarrollar una capacidad de asesoría política y técnica, capaz de nivelar sus potencialidades con las del ejecutivo. : El congreso debe desarrollar una capacidad de asesoría política y técnica, capaz de nivelar sus potencialidades con las del ejecutivo. : El congreso debe desarrollar una capacidad de asesoría política y técnica, capaz de nivelar sus potencialidades con las del ejecutivo.La asesoría es el tema más estudiado en todos los diagnósticos. Hay países que todavía renuevan su planta de funcionarios cada vez que hay una nueva mayoría, en contraste con otra tradición de contar con los fieles de la nueva mayoría, sin despedir a los antiguos para no dejar a nadie ofendido. Hay otros países que ya han comenzado a concretar un escalafón profesional con programas de entrenamiento constante. Hay una tendencia a concentrarse en asesoría de proceso y contar por períodos cortos con asesores en un tema cuando es necesario. Siempre que los proyectos de ley provienen del ejecutivo, esta última costumbre podría ser adecuada. Pero un congreso independiente requiere sus propios expertos en cada tema quienes también deben poseer una memoria institucional. Esto no implica que no hay lugar para asesoría de confianza, al contrario. Los congresos en su mayoría entraron a los años noventa con poca estructura para los funcionarios trabajando en el proceso legislativo. Sin la formación profesional, el nivel y capacidad de la labor legislativa varía mucho. Todo el proceso se desvirtúa con funcionarios sin ninguna capacidad fuera de su conexión política. Tema 8 : El congreso debe revisar los procedimientos de legislación y toma de decisiones, para lograr el equilibrio que requiere la sociedad actual entre la profundidad de la generación de consensos y la reducción de los tiempos de respuesta. : El congreso debe revisar los procedimientos de legislación y toma de decisiones, para lograr el equilibrio que requiere la sociedad actual entre la profundidad de la generación de consensos y la reducción de los tiempos de respuesta. : El congreso debe revisar los procedimientos de legislación y toma de decisiones, para lograr el equilibrio que requiere la sociedad actual entre la profundidad de la generación de consensos y la reducción de los tiempos de respuesta.Sí hay un acuerdo entre la mayoría de los legisladores, éste es en el área que está más bajo el control de asesoría externa con financiamiento internacional han tratado este tema. Comisiones, selección de los líderes, reglamentos sobre el debate, etcétera, influyen en el destino de los proyectos de ley. El poder se distribuye según los reglamentos, y los cambios en los reglamentos siempre tienen un significado. Pero un "buen" reglamento no reemplaza la falta de voluntad política de hacer algo. Tema 9 : Deben invertirse los recursos y desarrollarse las capacidades necesarias para difundir y educar sobre las funciones, labor y transcendencia de nuestras instituciones legislativas. : Deben invertirse los recursos y desarrollarse las capacidades necesarias para difundir y educar sobre las funciones, labor y transcendencia de nuestras instituciones legislativas. : Deben invertirse los recursos y desarrollarse las capacidades necesarias para difundir y educar sobre las funciones, labor y transcendencia de nuestras instituciones legislativas.Las oficinas de información y de relaciones públicas, para tratar con la prensa, para organizar relaciones escolares, y tener un público informado, están de moda. Pero como el trabajo es aparentemente "fácil", estas oficinas no siempre operan a un nivel profesional. Está dentro de las posibilidades de cada congreso hacer algo importante en esta área. Tema 10 : El congreso debe invertir en la integración de la ciudadanía a la labor parlamentaria. : El congreso debe invertir en la integración de la ciudadanía a la labor parlamentaria. : El congreso debe invertir en la integración de la ciudadanía a la labor parlamentaria.Por años la ciudadanía sólo ha participado en forma de visitas escolares y particulares, de ve en cuando, parándose en la vara para observar. Hoy en día muchos congresos también están esperando usar Internet para hacer un cambio en este tema. Se ve más interés de innovación telecomunicativa en las cámaras bajas que en los senados. Temas de funcionamiento legislativo y responsabilidad política Para clarificar cómo son los diez temas del funcionamiento legislativo, podemos ver en la tabla 1 el sector del sistema político que hemos identificado, en el cual está ubicado el liderazgo para tratar con cada tema. Todo lo que depende de la mayoría legislativa a corto plazo ya ha sido discutido en debate, está hecho, o está a punto de cumplirse. Pasando hacia lo que requiere la iniciativa del ejecutivo o de los partidos, es más difícil, y los casos cuando suceden requieren investigaciones serias. También moviéndose hacia temas de mediano y largo plazo resulta menos claro lo que sucede. Tabla 1.- Funcionamiento legislativo y responsabilidad política
El panorama institucional No contamos con buenas investigaciones institucionales sobre prácticamente ninguno de los congresos de América Latina. En muchos países hay iniciativas universitarias para formar centros de estudios y asistencia legislativa, y así mantener una planta de investigadores. Existen al menos proyectos en Colombia vinculados con el Parlamento Andino, en Argentina en la Universidad del Salvador y en Chile en la Universidad Católica de Valparaíso. Los congresos latinoamericanos ofrecen una buena oportunidad de hacer investigación comparada. Como una forma de empezar a superar esta falencia hay necesidad de inventar proyectos comparativos. Al ver la tabla 2 ésta nos muestra un rico conjunto de instituciones. En dicha tabla sólo ofrecemos datos básicos: 1. Si el congreso es unicameral o bicameral, 2. Como se llama la cámara baja, 3. Número de asientos en la cámara baja, 4. Cómo se estructura la representación en la cámara baja, 5. Años de período electoral, 6. Número de asientos en el senado si es bicameral, 7. Cómo se estructura la representación en la cámara alta, 8. Años de período electoral, 9. Proyectos de asistencia cumplidos o en marcha. Legisladores El funcionamiento de los congresos es en síntesis el comportamiento de los que han sido elegidos en él. No sabemos mucho a un nivel analítico sobre estas personas que forman el congreso, es decir los legisladores.(7) Como mencionamos anteriormente, se habla en un extremo del representante como un delegado y, en el otro, del representante como un independiente. Sin embargo, la realidad resulta mucho más compleja. Aquí adapto una idea de Gutenberg Martínez para hacer una tipología de legisladores. (8) Estos tipos ideales pueden existir, pero en la realidad estas características se mezclan en los legisladores concretos. Esta tipología ayuda a darse cuenta que una u otra cámara no puede ser más ni menos que la suma de quienes conforman la cámara.
Casos selectivos de los congresos en los años 90 México: el renacimiento de la oposición El 1º de septiembre de 1997, por primera vez en 68 años, la Cámara de Diputados mexicana comenzó a sesionar con una mayoría distinta de la del partido oficial. Este hecho marca un cambio en el quehacer legislativo, porque hasta ahora el Congreso mexicano había sido visto como un sello que ratificaba lo que decidía el ejecutivo, con concurrencia de los altos jefes políticos del partido oficial en el Congreso. Hasta la fecha el vocabulario político en el país tenía frases como "levantadedos", "caja de resonancia presidencial" y "mandaderos de presidentes" para referirse tanto a la Cámara como al Senado. Los líderes congresales del Partido Revolucionario Institucional (PRI) quedaron alarmados al darse cuenta que una coalición de cuatro partidos combinados iban a tomar el control de la cámara, de su presupuesto, de su mesa directiva y de su oficina de comunicaciones. En una reunión el 30 de agosto de 1997, 260 diputados de los cuatro partidos de la entonces oposición, declararon la sesión abierta contando con un quórum de 250 más 1, y procedieron a elegir una mesa directiva. (Ver tabla 3) Los 239 diputados del PRI no asistieron, porque pensaron que no era posible que ellos no formaran parte de la mesa. Y para mayor ofensa de los diputados oficialistas, el diputado Porfirio Muñoz Ledo fue elegido Presidente de la Cámara de Diputados. Muñoz Ledo fue militante por muchos años en el PRI, y hasta fue su presidente, pero ahora encabeza el trabajo del Partido de la Revolución Democrática (PRD). Tabla 2 .- Resultados elecciones mexicanas de 1997 para la Cámara de Diputados
Cabe destacar que esta asunción de su papel representativo, y en consecuencia de su papel de legislar y de fiscalizar, fue posible gracias a cambios enfocados a lograr mayor transparencia en el proceso electoral, y a un escrutinio limpio. Este proceso de reforma, aunque ha sido tema de debate en México. Cada tres años la Cámara es renovada. Esto no tenía importancia en un congreso dócil, pero con un congreso que busca un nuevo papel legislativo, es un problema. Ya se comenzaron a reformar los reglamentos de comisión para eliminar la dominación de un partido, e implementar la participación de los partidos de la coalición gobernante rotando las presidencias de las comisiones. La Cámara ha tenido un alto nivel de tensión. Cuando el Ministro de Finanzas, Guillermo Ortiz, fue a la Cámara para presentar su presupuesto se produjo una pelea en el momento en que el diputado Rafael Oceguera (PRI) atacó al diputado Máximo Barbosa Llamas (PRD) por una falta de respeto hacia el ministro. Perú y Bolivia: configurando la representatividad Muy interesante es lo que pasa en Bolivia y en Perú en cuanto a su ley electoral y el pensamiento existente sobre el significado que tendría para el congreso contar con uno u otro sistema electoral. En 1994 el Congreso boliviano acordó algunas reformas constitucionales, de las cuales la más importante fue la de contar a partir de agosto de 1997 con una Cámara de Diputados que tendría un 50% de sus asientos en forma de representantes de distritos con un solo representante por cada distrito y elegido por mayoría simple (circunscripción uninominal). Al mismo tiempo, en junio de 1997, el Congreso de la República peruana resolvió realizar en forma permanente las elecciones en base a un distrito único nacional, como habían llevado a cabo las últimas elecciones, pero en una forma "improvisada". Entonces vemos que hay un Congreso que mejora su representación formando distritos, y el otro que busca el mismo objetivo, pero a través de una fórmula opuesta. Preocupaciones similares pero acciones distintas. No se puede decir que uno u otro está equivocado, dado que cada uno reacciona de acuerdo a su propia experiencia. En Bolivia hubo un gran consenso entre el oficialismo y la oposición sobre el hecho de que el Congreso necesitaba mayor representatividad y que el implementar distritos "uninominales" era una manera de conseguirlo. El consenso viene de una historia difícil. Entre 1983 y 1985 el Gobierno boliviano, y el Congreso, tocaron fondo con la politiquería, la confrontación, y sus malas consecuencias para la economía y la sociedad. Con esta experiencia en mente, desde 1985 la clase política cada año ha mostrado más madurez y se han hecho consultas amplias entre las coaliciones políticas gobernantes y los partidos de la oposición. Una muestra de esta madurez es la reforma "uninominal" en que se ha hecho una transferencia de 68 asientos en la cámara de listas formadas por líderes de los partidos, a diputados elegidos directamente por votación popular. El objetivo de esta reforma fue mejorar la representatividad en la acción del Congreso, y de esta forma también la del Gobierno. Pero repito, este cambio venía en base a acuerdos entre todos los partidos. El Congreso peruano está viviendo otra experiencia. Está saliendo de un período de mucha división social que se manifestó en la guerrilla, y también en una economía muy dura. En 1990 cuando Alberto Fujimori fue elegido presidente fue una sorpresa. De las confrontaciones políticas en y con el Congreso entre 1990-1992 surgió una decisión que dejó profundas huellas en el Perú. El Presidente Fujimori cerró el Congreso el 5 de abril de 1992 y gobernó durante los siguientes ocho meses pro decreto hasta la formación de un Congreso Constituyente. Este fue elegido el 22 de noviembre por primera vez. Los partidos de la izquierda decidieron no participar en las elecciones de 1992. Mirando atrás, hacia 1992 se puede ver el surgimiento de un proyecto político de parte de Fujimori. El concibe al Estado como una entidad que presta servicios a la población. Estos servicios en su mayoría constituyen asuntos técnicos como caminos, escuelas, agua potable, alcantarillado, salud, y justicia. Los programas que dan marcha a estos servicios funcionan más eficazmente cuando son administrados por buenos gerentes, sin intervenciones políticas y sin que los representantes pierdan una visión global del país. Así es que Fujimori decidió, junto con los líderes de su "partido" Cambio 90/Nueva Mayoría, que constituyen un partido anti-partido a los efectos del marketing electoral, introducir en la nueva constitución un congreso unicameral. Su visión consistía en un Congreso unicameral, apolítico, elegido por un distrito único. (9) La congresista Edith Mellado Céspedes, primera Vice-Presidente del congreso 1995-2000, explicó muy bien este concepto en la reunión de Valparaíso diciendo que "somos congresistas de la República, no estamos divididos en senadores y diputados". Este concepto de división como algo negativo se extiende a las elecciones basadas en distritos regionales, departamentales, etcétera. Ahora la ley electoral otorga al país un estructura de distrito único, y con congresistas elegidos a través de una lista de partidos con opción de dos preferencias para los congresistas. Volviendo a Bolivia se habla de la crisis de representación en el sentido del temor de que los representantes, diputados y senadores, en lugar de representar a los ciudadanos, sean eco sólo de los intereses de sus partidos, o de sus intereses particulares. Es como una esquizofrenia política que los partidos hayan acordado implementar reformas basadas en un criterio de bienestar nacional, pero que al mismo tiempo continúen con luchas muy duras entre ellos. Sería ideal que existiera una coexistencia perfecta entre los intereses de un partido y los de los ciudadanos o más sencillamente los del país. También existe una preocupación en algunos sectores sobre el poder de la mayoría, es decir, temor de lo que quiere hacer la mayoría sin tomar en cuenta los derechos de la minoría. Quizás la minoría más antigua esté conformada por aquéllos que cuentan con un gran patrimonio, los "ricos". En Bolivia la pregunta es : ¿Se pueden tener una buena representación de los diversos segmentos sociales, que en su mayoría no son "ricos", y al mismo tiempo mantener el respeto de los derechos de propiedad de la minoría? El detalle de cómo se hace la representación es lo que hace bien o mal la democracia. La leyes sobre partidos políticos, elecciones del congreso, y los reglamentos internos de éstos, son los detalles que dan sustancia a la democracia Y éstos están ligados íntimamente unos con otros. De hecho, hay una competencia por el poder y estas normativas entregan un arreglo institucional para que esta competencia por los votos del pueblo pueda ser traducida en decisiones políticas.(10) En Perú, el temor de la mayoría oficialista es que la representación regional vaya contra el bienestar nacional y la gobernabilidad. En Bolivia, el temor de todos los partidos era que sin representación regional existía una falta de confianza por parte del pueblo respecto al proceso legislativo. Ellos han cambiado un poco de gobernabilidad por representatividad. En un mundo ideal, el pueblo está ampliamente informado gracias a la educación y a los medios de comunicación. En este mundo ideal, con la plena libertad que otorga el voto secreto, los candidatos, o sea los representantes, triunfan cuando obtienen una mayoría de los sufragios. Y una vez instalados en el congreso los proyectos políticos se desplazan desde quienes obtuvieron menor cantidad de votos, y todos las decisiones políticas se subordinan a quien obtuvo el triunfo electoral, tomando en cuenta las protecciones para los que perdieron en la elección para no ser castigados por no estar con la mayoría. En este congreso ideal se requiere que los conflictos que se enfrentan sean limitados, es decir, con cada nueva mayoría no surge la tentación de un cuestionamiento de los fundamentos de la organización política de la sociedad. En Bolivia es claro que hay consenso sobre los fundamentos. No es así en el Perú. Estimo que las reformas en Bolivia son permanentes, siempre que den resultados, porque provienen de acuerdos amplios. En el Perú el congreso refleja una mayoría de los que votaron en 1995, pero al mismo tiempo no hay consenso entre todos los partidos sobre el marco amplio que construyen los oficialistas con el proyecto Fujimori. Con el amplio consenso en Bolivia, día a día, hay acuerdos pequeños entre los partidos y los representantes. En el Perú se hacen los proyectos de ley importantes por mayoría absoluta, se puede. En Bolivia no hay ningún partido en condiciones de imponer su programa, es decir, tienen que dialogar. Guatemala: un congreso multicultural En los países multiculturales, multiétnicos, y plurilingües, el tema de cómo se estructura e incluso cómo se concibe la democracia representativa es más complicado. En Guatemala, por ejemplo, se quiere una aceptación de los idiomas oficiales reconocidos por la Constitución Política. La participación implica que cada ciudadano puede usar su propio idioma, y en el caso de Guatemala esto quiere decir los idiomas étnicos, que para algunos activistas llegan a 24, además del español. Por una parte, después de 36 años de guerra fratricida, se habla de paz social y de democracia con plena participación de todos los sectores. Según el diputado guatemalteco Domingo Salvador Rodas, el reconocer 25 idiomas a un nivel oficial sería un asunto complicadísimo, pero al mismo tiempo hay momentos en que no se puede negociar a causa del problema del idioma. El diputado Rodas estima que no se trata de 24 idiomas además del español, sino que más bien son lenguas o dialectos de un pueblo que está a cinco kilómetros uno de otro y aun cuando ambos hablan quiché, existen diferencias sustanciales y cada uno quiere que se le reconozca su lengua. Esto no tiene una solución inmediata en Guatemala, pero sí constituye un desafío hacia una profundización de la democracia. Lo mismo sucede en Bolivia, con su innovación en la formación de distritos llamados circunscripciones uninominales en quechua o aymara. Nadie sabe. Para que haya entendimiento en los pasillos de los países plurilingües hay que tener respeto y paciencia. Bolivia: presupuesto, fiscalización y computadoras o la Comisión de Modernización Legislativa. El Congreso de Bolivia está compuesto de dos casas legislativas. La historia del congreso tiene dos etapas modernas: antes y después de 1985, cuando el Congreso tocó fondo, como fue comentado antes. Y de la mala experiencia se buscó un futuro no caracterizado por la confrontación. Esta búsqueda de consenso fue exitosa durante el período constitucional 1989-1993 en la conformación del Grupo Bicameral de Modernización Legislativa, y que operaba en los primeros pasos de los proyectos modernizadores del congreso. Su historia completa es interesante por lo que representa en cuanto al consenso entre partidos y el bicameralismo, pero ha tenido unos pasos significativos para la fiscalización. En los años 1992-93 se formó la Oficina Técnica del Presupuesto, aparte de la Comisión de Hacienda de la Cámara Baja. Esta es la oficina que a partir de 1993 se conoce como el Centro de Investigación del Congreso Nacional (CICON). Pero en su primer proyecto la oficina tenía una conexión directa al banco de datos presupuestarios del Ministerio de Hacienda. El banco de datos contenía gran parte de la información del gasto público, cheque por cheque. Este proyecto de fiscalización fue posible gracias a una coyuntura de personas. El presidente de la comisión tenía interés, el proyecto tenía respaldo del Grupo Bicameral, el apoyo de USAID a través de la State University of New York Oficina de Programas Internacionales, y el Ministro de Hacienda no puso ninguna objeción. Este alto nivel de información presupuestaria llegó a su fin en agosto 1993 debido a una evolución en el entorno de la comisión. Con el cambio de gobierno, el nuevo ministro supo de la conexión a las computadoras de la Cámara y las de su jurisdicción, y ordenó su desconexión (con explicaciones técnicas, por supuesto). Al mismo tiempo, con la rotación de presidentes de las comisiones de la Cámara, el nuevo presidente no tenía el menor interés en el asunto. Por otra parte, habían surgido celos entre las comisiones porque sólo la Comisión de Hacienda tenía acceso al ministerio y no el resto de las comisiones. Finalmente, fue una muestra de falta de voluntad política en el congreso en cuanto a no realizar un reclamo cuando se "suspendió" el proyecto. Durante el gobierno de 1993-97 el presidencialismo fue tanto que la mayoría en el Congreso no tenía interés en la información presupuestaria, porque no sabían que hacer con los datos. Simplemente la Cámara no reclamaba por haber perdido el acceso directo al gasto público, y ahí quedó el tema hasta 1997. La Cámara fue reconectada nuevamente en agosto de 1997, pero CICON ha revolucionado mucho y ya no es una simple conexión de una comisión, sino ahora es CICON la oficina ejecutiva de la Comisión de Modernización Legislativa. En los cuatro años el Gobierno anterior mencionaba problemas con los cables y asuntos técnico, pero finalmente se trataba de un problema de voluntad. Ahora CICON está conectada a través de un módem, pero tiene un desafío. El problema es que los diputados y senadores no se dan cuenta de la importancia de lo que tienen. Sólo se hacen averiguaciones generales en su papel de fiscalización. Es un caso en que la tecnología ha sobrepasado la capacidad humana. Lo que hace falta es entrenamiento en la capacidad para usar la información de una forma más específica. En contra del buen uso de la información sobre el gasto público está el reglamento que rota las presidencias de comisiones. Cada presidente de comisión, cuando ya sabe de lo que se trata, debe marcharse. En todo caso este acceso es excepcional y no se de ningún otro caso en América Latina. Perú : El Parlamento Virtual Peruano e Internet A fines del año de 1996 quedó inaugurado el Parlamento Virtual del Congreso Peruano como un camino hacia una mayor participación de la ciudadanía, y también como una vía para fortalecer la democracia. Después de nueve meses de funcionamiento había alrededor de seis mil participantes inscritos, lo que significa que todavía no es un asunto masivo. Pero sí es significativo, y un paso adelante. El Oficial Mayor (jefe administrativo) José Cevasco ha seguido este proyecto personalmente y ha realizado presentaciones sobre el proyecto en otros continentes. ¿Cómo es el parlamento virtual? Al llegar al Home Page del Parlamento Virtual por Internet, hay que presentar una petición a fin de obtener una credencial de participación, es decir la participación no es autónoma. A los participantes se les recuerda que hay niveles de cortesía que deben respetar, a fin de no correr el riesgo de perder su credencial. Con esta credencial, que incluye una contraseña para ingresar en próximas visitas, el participante se encuentra frente a cuatro posibilidades : Presentar un pedido para conseguir memorias, hacer sugerencias legislativas, etcétera. Participar en foros : Foro Público : son propuestas para los participantes en el Parlamento Virtual,o Foro del Congreso : sirve para debatir los dictámenes de la agenda en Pleno. Hacer llegar su opinión : una manera amplia de mandar opiniones al Congreso. En esta alternativa están los proyectos de ley por comisión. Programa de Estudiantes. Este tiene tres alternativas : Programa de visitas los días sábados con una duración de dos horas. Club de amigos : agrupa estudiantes en torno a intereses semejantes, hay foros exclusivos, publicaciones, etcétera. Concursos. También hay un link al web del Congreso que entrega amplia información. Internet, al igual que todo lo que constituye la informática en su forma de sistemas de información legislativa, sigue estando lleno de posibilidades para todos los congresos en la región. Más de la mitad de los Congresos ya tienen una presencia en Internet, y se supone que luego la cifra va a llegar a 100%. En cualquier diseño de un sistema es ya normal una serie de puntos. El caso del Congreso Chileno es uno que opera bien con una serie de capacidades. Obtener, en tiempo real, el estado de tramitación de un proyecto, 24 horas al día, 365 días al año. Conocer la historia de tramitación de los proyectos de ley. Tener acceso a los Mensajes y Mociones en su texto original, Informes de las comisiones, Oficios Legislativos. Tener acceso a Cuentas, Actas, Tablas y Diarios de Sesiones. Tener acceso a la actividad parlamentaria relacionada con el proceso de formación de la ley. Tener plena comunicación a través del correo electrónico entre las oficinas del palacio legislativo, con las oficinas regionales de los representantes y con el público. Al tener todo este sistema en marcha, surge la pregunta de cuánta de esta información podría estar disponible al público en general. Es decir si al modernizar el proceso legislativo en el sentido de la informática, es posible también hacer llegar la misma información a la ciudadanía. (1) En este ensayo el término básico que se usa para el poder legislativo es el congreso, que implica una institución dentro de un sistema republicano presidencial, o sea una democracia representativa presidencialista. Las instituciones legislativas pueden llevar nombres como asamblea, legislatura, o congreso, y pueden ser bicamerales o unicamerales, pero son todos congresos. En la mayoría de los países bicamerales la cámara baja se llama la Cámara de Diputados, y la otra la Cámara de los Senadores. Es común en América Latina usar el término "parlamento" igual a "congreso", sin pensar en el uso de "parlamento" que lleva implicación del sistema con primer ministro en el estilo Westminster. En el seminario de Valparaíso muchas veces se hablaba del parlamento y parlamentarios, pero el autor ha convertido este uso a términos de congresos. Es otro el debate sobre las cualidades y ventajas del "sistema parlamentario" en relación con el "sistema presidencial". (2) Robert Nakamura y John Johnson, Legislative/Parliamentary Esperience Aggregation and Analysis, reportaje producido para el Center for Democracy and Governance of the Global Bureau, United States Agency for International Development, Marzo de 1997. (3) Hay un buen resumen de los conocimientos técnicos en el reportaje final de la conferencia de 1996 en Santa Cruz, Bolivia, sobre el funcionamiento interno de los congresos. Ver Office of International Programs, State University of New York, Best Practices from the International Conference on Legislative Strengthening, Febrero, 1997. (4) Carlos I. Smok U., "Modernización al parlamento, Un desafío vigente," Informe Final del Proyecto de Modernización del Congreso Nacional de Chile, Valparaíso, 1997. (5) Gutenberg Martínez Ocamica, "La idea de modernización del Estado y la idea de cambio". Seminario y Encuentro Iberoamericano Modernización y Reforma Parlamentaria. Redacción de la Sesión de 4 de septiembre de 1997. (6) Ibid., Sesión de calausura, el 6 de septiembre de 1997. (7) Un buen comienzo para llenar este vacío es: Proyecto Élites Parlamentarias Iberoamericanas, Centro de Investigaciones Sociológicas, Madrid: vol. 1 México, vol. 2 Chile, vol. 3 Venezuela, vol. 4 Ecuador. (8) La idea de esta lista viene de una entrevista con G. Martínez en La Epoca, Noticias de Hoy, Año 2, Nº. 488. Martes 26 de agosto, 1997. (9) Los lectores con conocimiento del sistema de gobierno municipal norteamericano conocido como "reformed goverment" van a reconocer los similitudes con su concepto ideal : alcalde pasivo con un gerente profesional administrando la ciudad (city manager), y los concejales elegidos sin partidos en base a un distrito único (al-large apolitical elections) sirviendo como mesa directiva al gerente. (10) Schumpeter, Joseph, Capitalismo, socialismo, y democracia, Editorial Claridad, Buenos Aires, 1946.
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