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Instituciones públicas para atender a población indígena

Debido a que la información sobre las entidades que atienden de manera específica a población indígena es escasa y dispersa, ASIES decidió elaborar un diagnóstico de las mismas que contribuyera a un mejor conocimiento de sus funciones, recursos y capacidades...

 

 


Instituciones públicas para atender a población indígena

Publicado el 12 Ene, 2018 - 15:42:33 - Ultima actualización: 12 Ene, 2018 - 17:22:29

Debido a que la información sobre las entidades que atienden de manera específica a población indígena es escasa y dispersa, ASIES decidió elaborar un diagnóstico de las mismas que contribuyera a un mejor conocimiento de sus funciones, recursos y capacidades, así como a plantear recomendaciones oportunas que las fortalezcan y asistan al Estado a desarrollar políticas públicas más eficientes y eficaces, que estimen la diversidad cultural del país.

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Instituciones públicas para atender a población indígena

A este respecto, se efectuaron entrevistas con funcionarios encargados de esas entidades, búsquedas bibliográficas y hemerográficas, y consultas de normas y páginas de internet de esas instancias. Con apoyo de la Defensoría de Pueblos Indígenas de la PDH, fueron identificadas 31 dependencias creadas para atender específicamente a la población indígena. La mayoría de ellas pertenece al Organismo Ejecutivo, aunque también se han establecido oficinas en el Legislativo, el Judicial y en instituciones autónomas, descentralizadas o desconcentradas.

Asimismo, para conocer la percepción y valoración de expertos, exfuncionarios indígenas y representantes de organizaciones indígenas y de sociedad civil respecto de esas instancias, se realizaron dos entrevistas grupales en las que participaron 12 personas, y 4 entrevistas personales con más profundidad.


Las atribuciones de las entidades encargadas de atender a población indígena son diversas: desde asesorar la formulación de políticas, planes o programas de las instituciones a las que pertenecen, o desarrollar talleres para sensibilizar al personal de esas instituciones, hasta ejecutar proyectos, capacitar a líderes locales, desarrollar investigaciones, proponer o analizar iniciativas de ley, y brindar servicios de traducción que faciliten el acceso de la población indígena a la justicia, entre otras.

Para los encargados de las entidades públicas que atienden a población indígena, contar con un espacio en la estructura estatal es un avance, un paso adelante para promover cambios en el Estado y una probabilidad de que este responda de mejor manera a la diversidad de su población. Sin embargo, reconocen que enfrentan grandes desafíos y que las oficinas que dirigen son aún débiles, les falta presupuesto, personal, un marco legal sólido que les permita continuidad, mayor poder para tomar decisiones y, sobre todo, sensibilizar al resto de funcionarios para que incorporen el enfoque de pertenencia cultural en todas las labores que desarrollan las instituciones.

Pero, desde el punto de vista de Cojtí (2006: 52), las limitaciones presupuestarias, de personal, de apoyo técnico y otras que padecen las entidades que atienden a población indígena, demuestran que se trata de “incrustaciones institucionales, aisladas o abandonadas a su suerte, sin incidencia dentro y fuera del Ministerio o Secretaría en la que se localizan o del Estado. Son dependencias que terminan por depender de la cooperación externa, y que desarrollan programas que no siempre coinciden con las prioridades de la institución alojante (sic)”.

También durante las entrevistas grupales, surgieron cuestionamientos sobre la capacidad de estas entidades para atender efectivamente las demandas de la población indígena y lograr la transformación del Estado para que responda a la realidad multicultural del país. En general, se les considera avances formales, que en la práctica tienen pocos resultados.

Por esta razón, a continuación se analizan diferentes factores que inciden en la capacidad que tienen esas entidades para cumplir con sus objetivos y atender las demandas de la población indígena.

Factores que condicionan o potencian la capacidad de atender a población indígena

Algunos factores que pueden condicionar o potenciar la capacidad de las entidades para beneficiar efectivamente a la población indígena, son los siguientes:
  • Haber contado con participación indígena en su creación y construcción.

  • Tener poder de decisión.

  • Contar con recursos económicos y humanos suficientes.

  • Un marco normativo que les garantice permanencia.

  • Que respondan a una visión común y estén coordinadas.
Para comprender mejor el alcance de las entidades que han sido creadas para atender de manera específica a población indígena, a continuación cada uno de esos aspectos será analizado.

Creación y construcción de las entidades que atienden a población indígena

Existe poca información registrada sobre cómo surgieron estas entidades. La mayoría fue creada mediante acuerdos gubernativos o resoluciones internas de las instituciones a las que pertenecen, como se verá más adelante.

Algunas de ellas responden a compromisos específicos asumidos por el Estado con los Acuerdos de Paz e instrumentos internacionales como el Convenio 169 de la OIT. Ese es el caso de la DEMI, producto de un compromiso adquirido en el AIDPI. Ese acuerdo reconoció, además, la existencia de lugares sagrados, por lo que el Gobierno se comprometió a crear una comisión que tuviera como objetivo definir los lugares sagrados y el régimen de su preservación; así surgió la Comisión para la Definición de los Lugares Sagrados, en SEPAZ. Asimismo, se instaló la Unidad de Lugares Sagrados y Práctica de la Espiritualidad Maya, en el Ministerio de Cultura y Deportes.

La Defensoría de los Pueblos Indígenas, de la PDH, también se deriva de compromisos del AIDPI, al igual que el Programa Bilingüe, de CONALFA, mientras el Departamento de Pueblos Indígenas del Ministerio de Trabajo fue creado como respuesta al compromiso adquirido por el Estado cuando ratificó el Convenio 169 de la OIT, y acordó nombrar a un encargado de dar seguimiento al cumplimiento de ese instrumento internacional.

De acuerdo con funcionarios entrevistados, estas entidades constituyen “espacios ganados”, producto de la lucha de las organizaciones indígenas por un Estado incluyente. De igual manera, la comunidad internacional ha jugado un papel importante al financiar proyectos o emitir recomendaciones que derivaron en el surgimiento de dichas instancias.

En la creación de CODISRA, por ejemplo, influyeron la Coalición Pacuch y las recomendaciones para el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, presentadas por el Relator Especial de la ONU para los Derechos Humanos de Pueblos Indígenas, Rodolfo Stavenhagen (Meentzen, 2007: 90).

En los antecedentes de la DIGEBI también se encuentra apoyo de la comunidad internacional, así como presión de la sociedad civil. Con ayuda de la cooperación internacional, en 1960, dio inicio el Programa de Castellanización, que más adelante dejó de funcionar y fue sustituido, entre 1980 y 1984, por el Proyecto de Educación Bilingüe que ejecutó USAID en conjunto con el Ministerio de Educación. Posteriormente, presiones nacionales e internacionales, sumadas al contexto de negociación de los Acuerdos de Paz y la ratificación de instrumentos internacionales favorables a los pueblos indígenas, derivaron en la transformación del Programa Nacional de Educación Bilingüe en la Dirección General de Educación Bilingüe Intercultural (PNUD, 2010: 182).

La Embajada del Reino de los Países Bajos contribuyó con financiamiento para que el Departamento de Coordinación con Pueblos Indígenas y Sociedad Civil, del CONAP, pudiera contratar personal y contar con una oficina. Ese Departamento había surgido como respuesta a la presión de organizaciones indígenas que reclamaban un vínculo de comunicación y coordinación con el Estado, para el uso y administración de bienes naturales, pero no contaba con espacio físico ni con técnicos regionales, entre otros (G. Apen, comunicación personal, 3 de febrero, 2014).

Esa misma embajada desarrolló el Programa para la Implementación de Derechos Humanos en el Ministerio de Relaciones Exteriores, como precedente para la creación de la Dirección de Derechos Humanos, de la que forma parte la Subdirección de Pueblos Indígenas (A. Chan, comunicación personal, 29 de enero, 2014).

Para la instalación de la Unidad de Atención de la Salud de los Pueblos Indígenas e Interculturalidad, del Ministerio de Salud, fue vital el apoyo brindado por la Organización Panamericana de la Salud y la Organización Mundial de la Salud (L. Xitumul, comunicación personal, 5 de abril, 2014). También la CODISRA participó, junto con el Ministerio de Salud en la iniciativa para crear esta instancia, promovida por movimientos de pueblos indígenas, organizaciones de salud, entre otros (Camey, 2009).

Asimismo, la Dirección de Gestión Forestal Maya del INAB principió como un proyecto financiado por cooperación internacional (J. Pérez, comunicación personal, 7 de febrero, 2014). La Coordinación de Enfoque Intercultural, del IDPP, surgió de una decisión del Consejo de ese instituto, al aprobar su estructura administrativa, pero también contó con apoyo de la cooperación de Noruega y España (Ramírez, S., s.f.: 31)

En tanto, la Coordinación de Multiculturalidad y Equidad de Género de CONJUVE fue propuesta por la Red Nacional de Jóvenes Mayas y otras instancias de la sociedad civil (A. M. Pablo, comunicación personal, 30 de enero, 2014).

El papel de la cooperación internacional en esos casos, ha sido acompañar y aportar recursos para el cumplimiento de decisiones tomadas por el Estado guatemalteco, pero en ningún momento se ha solicitado la creación de ese tipo de entidades, según explicó el representante de la Embajada de Suecia, Hans Magnusson, durante la entrevista grupal efectuada el 21 de mayo de 2014.

Además, algunas entidades han surgido como parte de políticas o estrategias de la institución a la que pertenecen: la Unidad de Asuntos Indígenas del Organismo Judicial fue creada como resultado del Plan Estratégico Quinquenal 2005-2010 de ese organismo; y la Unidad de Género y Multiculturalidad del Ministerio de Economía tiene por objetivo cumplir con lo dispuesto en la Política Nacional de Promoción y Desarrollo de las Mujeres y la Política para la Convivencia y Eliminación de la Discriminación Racial y el Racismo.

La Unidad de Interculturalidad y Género de la DIGEF fue producto de una iniciativa del Viceministerio de Educación Bilingüe Intercultural (M. Sun, comunicación personal, 13 de marzo, 2014).

Sin embargo, aun cuando ha habido participación de organizaciones indígenas en la creación de estas entidades, o cuando la misma ha sido producto de demandas de dichas organizaciones, para algunos, estas se insertan en la estructura de un Estado monoétnico, donde persiste la subordinación de la población indígena. “Es una Guatemala con visión ladina la que crea este tipo de instituciones”, asegura Magnusson (entrevista grupal, 21 de mayo, 2014). Quemé (comunicación personal, 7 de junio, 2014) coincide en que estas dependencias no son producto de la lucha de la población indígena. Citalán (entrevista grupal, 21 de mayo, 2014), considera que la instalación de estas responde, muchas veces, a la discrecionalidad de ministros o a la coyuntura.

Para Cajas (comunicación personal, 18 de junio, 2014), estas entidades son producto de una visión asistencialista del Estado. “Se han instalado bajo la teoría del indio permitido: se le permite entrar, pero hasta cierto punto”, opina Cajas. “Siempre está el patrón (Estado) regalando algo (a la población indígena)”, estima Quemé (comunicación personal, 7 de junio, 2014).

Capacidad para tomar decisiones

De acuerdo con la jerarquía que ocupan en la estructura del Estado, las entidades creadas para atender a población indígena pueden clasificarse de la siguiente manera:
  1. Entidades autónomas o desconcentradas.

  2. Entidades adscritas al despacho superior de la institución o direcciones sustantivas.

  3. Entidades subordinadas a otras direcciones o subdirecciones (Acevedo 2007: 160).
Dos de las entidades estudiadas pertenecen a la primera categoría, es decir que son autónomas o desconcentradas: la ALMG y FODIGUA. Otras 12 poseen una jerarquía alta, dado que están adscritas a la autoridad superior de la institución de la que forman parte, mientras 17 son entidades subordinadas a otras direcciones, subdirecciones, entre otras.

Dicha jerarquía influye en la capacidad que tienen las entidades para tomar decisiones e impulsar actividades, programas o planes. Normalmente, las instancias subordinadas requieren que su autoridad superior apruebe sus planes de trabajo anuales y les trasladen recursos para ejecutarlos. Sin embargo, también hay entidades con alta jerarquía que están subordinadas para tomar decisiones, por ejemplo, el trabajo que desarrolla la Unidad de Atención de la Salud de Pueblos Indígenas e Interculturalidad depende de los lineamientos emitidos por el ministro de Salud Pública y Asistencia Social (L. Xitumul, comunicación personal, 5 de abril, 2014).

No obstante, la libertad para tomar decisiones parece depender más de la voluntad de las autoridades superiores, que de la jerarquía que ocupan las entidades. A pesar de estar en la categoría de subordinadas, varias instancias perciben que cuentan con suficiente autonomía y capacidad de decisión. Empero, esa situación puede alterarse si cambian las autoridades de la institución, o si se modifican sus prioridades.

También la disponibilidad de recursos influye en la capacidad de decisión, tal es el caso de la Unidad Técnico Asesora de Género y Pueblos Indígenas del INE, como señala Del Cid (comunicación personal, 3 de julio, 2014).

Forma de nombrar al encargado

Otro factor que puede influir en la autonomía de las entidades para tomar decisiones es quién designa a su representante o encargado. Pocas entidades tienen mecanismos participativos o democráticos para seleccionar a sus autoridades. Entre estas se encuentran la ALMG, la Comisión de Multiculturalidad e Interculturalidad del CNAP y la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso de la República.

En la ALMG, el presidente es electo dentro del Consejo Superior (máxima autoridad de la Academia, integrado por 22 representantes de las comunidades lingüísticas mayas); el encargado de la Comisión de Multiculturalidad e Interculturalidad es electo entre los miembros titulares del CNAP; y el presidente de la Comisión de Pueblos Indígenas es electo por el pleno de diputados del Congreso.

Otras entidades tienen mecanismos mixtos. El director de FODIGUA es electo por el Presidente de la República de una terna presentada por el Consejo Directivo del Fondo. Dicho órgano está integrado por cuatro delegados indígenas, representantes de organizaciones sociales; un representante de cada una de las cuatro regiones en que el Fondo divide al país para administrar sus proyectos, electos por el Presidente de la República de las ternas que le sean propuestas por organizaciones que desarrollen actividades en esas regiones; y cuatro funcionarios del Gobierno.

En tanto, en CODISRA, los comisionados son nombrados por el Presidente de la República a partir de propuestas de organizaciones de pueblos indígenas.

En el resto de entidades el cargo depende de un nombramiento directo de la autoridad superior de la institución o del Presidente de la República, o de un proceso de selección a cargo del departamento o unidad de recursos humanos.

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Cuando el nombramiento depende de la autoridad superior de la institución, la estabilidad de los encargados en sus cargos será menor, pues se trata de puestos de confianza que cambian cada período de gobierno. También, es probable que algunos de esos cargos sean ocupados por personas relacionadas con el partido de gobierno.

Las entidades con mecanismos mixtos de elección de sus encargados tampoco están exentas de intereses partidarios. Según Cajas (comunicación personal, 18 de junio, 2014), en el actual período de gobierno ha habido una politización de esas instancias, que representa un retroceso importante en la libertad de que disponen las entidades que atienden a población indígena. En particular, señala que en la DEMI se transgredió el proceso de participación de las organizaciones indígenas con el nombramiento de su encargada.

Anteriormente, la elección de la Defensora de la Mujer Indígena estaba a cargo del Presidente de la República, a partir de una terna presentada por la Junta Coordinadora (conformada por ocho representantes de las organizaciones de mujeres indígenas) y el Consejo Consultivo (integrado por un representante de cada comunidad lingüística). El Acuerdo Gubernativo Núm. 38-2013 eliminó la participación de la Junta Coordinadora en ese nombramiento, lo que disgustó a organizaciones indígenas y de mujeres y a autoridades ancestrales, como la Junta Directiva de los 48 Cantones de Totonicapán, que en febrero de 2013 solicitaron la destitución de Gloria Laynez, actual defensora (Domínguez, 2013).

Laynez, quien fue candidata a diputada de Chimaltenango, por el Partido Patriota, en 2011, asegura que el Consejo Consultivo de la DEMI (conformado por un representante de cada comunidad lingüística) decidió sobre su nombramiento, y que con su desempeño ha ido recuperando la confianza de las organizaciones indígenas y de mujeres (G. Laynez, comunicación personal, 25 de febrero, 2014).

Tacán (entrevista grupal, 21 de mayo, 2014) estima importante “rescatar los procesos de elección de funcionarios para esas instituciones”, a fin de garantizar que respondan a las necesidades y demandas de la población indígena y no a intereses particulares. Puede percibirse que “cada cuatro años los puestos son ocupados por personas que vienen de los partidos políticos” (M. Castro, entrevista grupal, 22 de mayo, 2014).

Recursos disponibles

Presupuesto

De las 31 entidades estudiadas, solo una (la Subdirección de Derechos de los Pueblos Indígenas del Ministerio de Relaciones Exteriores) considera contar con recursos suficientes para desarrollar sus actividades. El resto, ve como debilidad o desafío la falta de recursos económicos destinados a prestar servicios, ampliar cobertura, ofrecer talleres y capacitaciones, sensibilizar dentro del Estado, entre otros.

Debido a esa insuficiencia de recursos financieros, varias entidades deben gestionar fondos de la cooperación internacional para cumplir con su programación anual. Esta cooperación alcanza hasta el 80% del presupuesto de esas instancias (H. Magnusson, entrevista grupal, 21 de mayo, 2014).

De las entidades consultadas, ocho manifestaron que acuden a países y organismos internacionales para obtener recursos para proyectos o para complementar su presupuesto: FODIGUA; ALMG; DEMI; Comisión de Multiculturalidad e Interculturalidad, del CNAP; Departamento de Coordinación con Pueblos Indígenas y sociedad civil, del CONAP; Unidad de Atención de la Salud de los Pueblos Indígenas e Interculturalidad, del MSPAS; Unidad Técnico Asesora de Género y Pueblos Indígenas, del INE, y la Coordinación de Enfoque Intercultural, del IDPP.

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De las 31 entidades estudiadas, solo nueve poseen un renglón presupuestario propio (entre estas las cuatro consideradas como “las verdaderas instituciones indígenas”); las 22 restantes, aun las que se encuentran en un nivel alto dentro de la jerarquía del Estado, dependen de otras instancias o programas para recibir fondos, lo que les resta, en cierta medida, independencia para actuar y tomar decisiones. La mayoría de las veces, los fondos son asignados conforme el plan operativo anual que desarrolle la entidad, el cual debe ser aprobado por la instancia de jerarquía superior.

Asimismo, al carecer de un renglón propio para la asignación de recursos, es difícil determinar cuánto dinero reciben.

Las limitaciones presupuestarias que enfrentan estas instancias contrastan con la amplitud de las funciones que les asignan sus estatutos. Por otra parte, tal carencia de recursos económicos puede ser interpretada como falta de voluntad real por parte del gobierno para impulsar la atención de la población indígena o abrir espacios en el Estado tendentes a la inclusión de ese sector. Tacán (entrevista grupal, 21 de mayo, 2014), considera que si existe voluntad para atender las demandas de la población indígena, esta debe materializarse con buen presupuesto para las entidades creadas con tal fin.

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Personal

En cuanto al personal que labora en estas entidades, este oscila entre una y nueve personas. Se exceptúan CODISRA, FODIGUA, la DEMI, la ALMG y el Viceministerio de Educación Bilingüe Intercultural, que dado su estatus como entidades autónomas o de alta jerarquía, disponen de un mayor número de personal (aproximadamente 69 en CODISRA y 73 en el Viceministerio). La DEMI cuenta con por lo menos 26 plazas permanentes, más un número no especificado de personal contratado en renglones temporales. Aunque no se obtuvo un dato exacto de personas que laboran en FODIGUA y la ALMG, en las entrevistas se pudo determinar que cuentan con un mayor número de personal que ejerce diversas funciones, inclusive en sedes departamentales o regionales.

También la Unidad de Asuntos Indígenas del Organismo Judicial, aunque está integrado por solo ocho personas, ha contratado a 105 intérpretes que asisten en procesos judiciales. En tanto, la Comisión de Pueblos Indígenas del Congreso de la República está conformada por 19 diputados. De acuerdo con la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, cada comisión puede requerir a la Junta Directiva el personal adecuado y el nombramiento de asesores para el desempeño de sus actividades (art. 27).

En 16 de las entrevistas, los funcionarios señalaron que el personal de que disponen estas entidades es insuficiente; solo una considera que tiene los recursos humanos necesarios para su adecuado desempeño.

Cabe resaltar que con excepción de la Unidad de Equidad de Género y Multiculturalidad, del Ministerio de Ambiente y Recursos Humanos y la Unidad Técnico Asesora de Género y Pueblos Indígenas, del INE, donde no laboran indígenas, la mayoría del personal que labora en este tipo de agencias especializadas es indígena. Sin embargo, la Dirección de Gestión Forestal Maya, del INAB, estima que debe haber mayor pertinencia cultural en la contratación de personal, no solo en este tipo de instancias, sino en toda la estructura institucional del Estado.

Algunas entidades señalan desafíos en la calidad del personal de que disponen: el Departamento de Pueblos Indígenas, del Ministerio Público, ve necesario contratar más personal indígena que cumpla con los requisitos de saber leer y escribir en idiomas indígenas; la Dirección de Equidad Étnica y de Género, de SEGEPLAN, requiere expertos en planificación con equidad, y la Dirección de Gestión Forestal Maya, del INAB, necesita técnicos bilingües indígenas.

Por aparte, el Departamento de Coordinación con Pueblos Indígenas y sociedad civil, del CONAP, se queja de la falta de estabilidad de su personal, debido a que está contratado bajo renglones temporales. También la DEMI se refiere al desafío de contar con personal permanente.

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Participantes de las entrevistas grupales y a profundidad efectuadas para este estudio señalaron, como otro desafío, que el personal designado para estas instancias sea representativo de la población indígena y no “seleccionado a dedo, de acuerdo a intereses partidistas” (R. Quemé, comunicación personal, 7 de junio, 2014). Solo de esa manera puede asegurarse que estos funcionarios sean coherentes con las demandas de la población indígena (R. Tacán, entrevista grupal, 21 de mayo, 2014).

El marco legal que las sustenta

El marco legal que da vida a las entidades que atienden a población indígena no solo establece los objetivos y atribuciones de las mismas, sino que también asegura o no la estabilidad y continuidad de sus acciones.

Sin embargo, solo cuatro de las 31 instancias estudiadas tiene el respaldo de un decreto legislativo, que les garantiza estabilidad y permanencia, puesto que una ley solo puede ser modificada o derogada por mayoría relativa de diputados del Congreso de la República (actualmente 80 diputados). Otras 10 fueron creadas mediante acuerdos gubernativos, que pueden ser modificados o derogados por el Presidente y su gabinete de gobierno. En el caso de FODIGUA, el acuerdo que lo respalda está por caducar, lo que ocasiona incertidumbre sobre la continuidad de esta institución. Asimismo, el acuerdo que dio vida a la Comisión para la Definición de Lugares Sagrados, de SEPAZ, venció en 2011 y no ha sido prorrogado; pese a lo cual, esa instancia continúa funcionando.

Trece entidades más fueron creadas por acuerdos ministeriales o resoluciones internas de la institución a la que pertenecen, mientras que cuatro carecen de respaldo legal.

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De tal cuenta, la posibilidad de avanzar con programas y lograr cambios en la estructura del Estado también está sujeta a la voluntad de las autoridades. Durante las entrevistas con funcionarios, 12 se refirieron a la apertura y disposición de las autoridades de turno, como un factor que ha facilitado su trabajo. Otros tres criticaron la falta de voluntad de los gobiernos para priorizar la atención a la población indígena.

Dicha situación muestra que las entidades creadas en el Estado para atender demandas de la población indígena son vulnerables y dependientes de la voluntad de las autoridades de turno. Dado que la mayoría depende de acuerdos gubernativos o resoluciones internas, sus funciones pueden ser modificadas según el interés del gobierno o la autoridad superior de la institución. Incluso, podrían ser eliminadas, como sucedió con otras iniciativas similares, como el Consejo Asesor sobre Pueblos Indígenas, creado en el 2005 con el Acuerdo Gubernativo Núm. 96-2005, para aconsejar y asesorar a la Presidencia y Vicepresidencia en sus decisiones y evaluar la pertinencia cultural de las políticas, programas y proyectos del Gobierno (Gómez, 2006: 6). El Consejo funcionó únicamente durante la administración de Óscar Berger (2004-2008). En su lugar, el gobierno de Álvaro Colom (2008-2012) instaló la Embajada Itinerante de los Pueblos Indígenas, que dejó de funcionar con el cambio de gobierno en 2012.

Coordinación con otras entidades

El 31 de marzo de 2014 fue instalado el Gabinete de Pueblos Indígenas e Interculturalidad, que busca que ministerios y secretarías del Ejecutivo coordinen acciones para formular propuestas enfocadas al desarrollo integral de los pueblos indígenas.

Como antecedente de este, cabe citar a la Coordinadora Interinstitucional Indígena del Estado (CIIE), que se conformó durante el año 2000 a iniciativa de algunos funcionarios indígenas de alto nivel. Su objetivo consistía en articular esfuerzos entre las instituciones que trabajan a favor de los pueblos indígenas y generar un proceso que permitiese una visión compartida sobre el tipo de Estado que respondiera a la diversidad étnico-cultural y a los pueblos que conforman la nación, es decir un Estado visto desde la perspectiva indígena (Acevedo, 2007: 39).

En el 2005, luego de tres seminarios de esta Coordinadora, bajo la dirección de SEPAZ, se publicó una “Agenda Pública hacia los Pueblos Indígenas 2005-2012”, la cual apareció en la página web de la instancia estatal de planificación, SEGEPLAN, con lo que fue oficialmente reconocida. Esta agenda hacía un planteamiento estratégico para orientar las acciones priorizadas por un colectivo de instituciones del Estado, basadas en las demandas sociales, económicas y culturales de los pueblos indígenas, en el marco de los Acuerdos de Paz (Meentzen, 2007: 92).

Sin embargo, la CIIE no contaba con respaldo legal y poco a poco se fue perdiendo el interés de los funcionarios de participar en ella. Actualmente, el Ministerio de Cultura y Deportes y la Oficina del Procurador de los Derechos Humanos trabajan para reactivar esa Coordinadora.

Aparte de estas instancias, no ha existido un ente coordinador de las entidades, políticas, planes o programas que desarrolla el Estado en materia de pueblos indígenas. Para Meentzen (2007: 80), esta red de agencias que atienden a población indígena no parece responder a una estrategia clara, sino más bien a una lógica y coherencia difícil de comprender.

En sus estatutos, pocas veces se prevé la coordinación de estas dependencias entre sí, o con otras instituciones del Estado. Solo en cuatro de las normas que dan vida a esas entidades evidencian coordinación específica con otras dependencias; en tres más, el mandato es menos claro, pues no enumera las instituciones con las que se debe desarrollar acciones conjuntas.

Entre las primeras se encuentra la Unidad de Género y Multiculturalidad del Ministerio de Economía, que debe acompañar y dar seguimiento al plan de asesoría construido en consenso con la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM), CODISRA y ese Ministerio (M. Xulu, comunicación personal, 12 de marzo, 2014). En tanto, el Acuerdo Gubernativo Núm. 435-94, de FODIGUA, manda a este Fondo a coordinar en forma permanente programas y proyectos con SEGEPLAN, ministerios de Estado, instituciones descentralizadas, autónomas, entidades privadas y organizaciones no gubernamentales. La Unidad de Equidad de Género y Multiculturalidad, del Ministerio de Ambiente, debe coordinar actividades con SEPREM (Acuerdo Ministerial 412-2006).

Otra entidad que por su conformación, debía coordinar con otras instituciones es la Comisión para la Definición de los Lugares Sagrados, de SEPAZ. Según el Acuerdo Gubernativo Núm. 261-2007, en esta Comisión participaban los ministerios de Cultura y Deportes, Ambiente y Recursos Naturales, Energía y Minas, Educación, y Agricultura, la DEMI, SEPREM, FONTIERRAS, ALMG y organizaciones indígenas y guías espirituales indígenas. Sin embargo, al perder vigencia este acuerdo en 2011, dichas instituciones ya no se han reunido (J. Rivas, comunicación personal, 11 de febrero, 2014).

De la misma manera, la Unidad Técnico Asesora de Género y Pueblos Indígenas forma parte, desde sus estatutos, de la Oficina Coordinadora Transversal de Estadísticas de Género y Pueblos maya, garífuna, xinka y ladino (OCTEGP), en la que participan también SEPREM, SEGEPLAN, DEMI, la ALMG y CODISRA.

Otras entidades tienen mandatos de coordinación menos claros: CODISRA debe asesorar y acompañar a las distintas instituciones y funcionarios del Estado y a instituciones privadas (Acuerdo Gubernativo 390-2002); la Unidad de Lugares Sagrados y Práctica de la Espiritualidad Maya, del Ministerio de Cultura, coordina con instituciones nacionales e internacionales (Acuerdo Ministerial 510-2003), y el Departamento de Multiculturalidad de la PNC, con organismos e instituciones gubernamentales y no gubernamentales (Acuerdo Gubernativo 153-2012).

Sin embargo, pese a que los marcos normativos no concibieron a tales entidades como una red, estas han establecido relaciones de coordinación y apoyo con otras que atienden asuntos similares, lo que constituye un logro de quienes están o han estado a cargo de esas oficinas. Así también, mantienen interlocución con organizaciones indígenas, de la sociedad civil y con alcaldes indígenas, a quienes consultan y capacitan, y con quienes realizan actividades conjuntas.

La Gráfica 5 ilustra la red de relaciones que, de acuerdo con los funcionarios entrevistados, han tejido estas entidades entre ellas, y con otras instituciones del Estado, sociedad civil y autoridades indígenas.

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De las entidades objeto de este estudio, la DEMI es la que más relaciones señala. Según la defensora de la Mujer Indígena, esa institución se relaciona por lo menos con otras 9: el Organismo Judicial, el Ministerio Público, la ALMG, FONTIERRAS, el MARN, la Secretaría de Asuntos Agrarios, el Presidente de la República y el Organismo Ejecutivo, y la Coordinadora Nacional Indígena y Campesina (CONIC).

El Departamento de Pueblos Indígenas del Ministerio Público y la Comisión para la Definición de Lugares Sagrados, de SEPAZ, mencionan ocho entidades cada uno, con las que desarrollan trabajo conjunto. El Departamento de Pueblos Indígenas tiene vínculos con el Departamento de Multiculturalidad de la PNC, CODISRA, la Unidad de Asuntos Indígenas del OJ, la Coordinación de Enfoque Intercultural del IDPP, la DEMI, la ALMG, organizaciones de sociedad civil y autoridades indígenas.

La Comisión para la Definición de Lugares Sagrados señala a la Unidad de Lugares Sagrados y Práctica de la Espiritualidad Maya, del Ministerio de Cultura, al MARN, MEM, MINEDUC, CODISRA, DEMI, SEPREM y la PDH.

La Coordinación de Enfoque Intercultural del IDPP y la Unidad de Género y Multiculturalidad del Ministerio de Economía afirman tener relaciones con siete entidades cada una. CODISRA, el Departamento de Coordinación con Pueblos Indígenas y Sociedad Civil del CONAP, y la Unidad de Atención de la Salud de los Pueblos Indígenas e Interculturalidad del Ministerio de Salud, mencionan relaciones con cinco instituciones cada una.

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Pese a la coordinación lograda con entidades afines, la relación dentro de las instituciones en las que están insertas estas dependencias, puede ser más complicada. Aunque la mayoría de funcionarios entrevistados asegura que existe apertura y voluntad de las autoridades para dar impulso al enfoque de pertinencia cultural dentro de las instituciones, también reconocen el desafío de sensibilizar a quienes laboran en estas. El trabajo desarrollado por las dependencias que atienden a población indígena no siempre es conocido dentro de las instituciones que las alojan.

“Son las instituciones, los otros ministerios los que muchas veces no quieren cumplir con su parte”, afirma Sánchez (entrevista grupal, 21 de mayo, 2014), quien fue comisionada presidencial contra la Discriminación y el Racismo.

Por lo anterior, esas dependencias realizan talleres para formar y sensibilizar, a fin de lograr que el enfoque de pertinencia cultural sea incorporado en todas las acciones que desarrolla la institución a la que pertenecen. No obstante, no es tarea fácil, pues la atención a la población indígena no siempre es vista como una prioridad.

La falta de convencimiento dentro de quienes conforman el Estado sobre impulsar acciones afirmativas a favor de la población indígena, coincide con lo que Acevedo (2007b: 15) califica de “transición incompleta” entre la política cultural “homogenizante” y la de reconocimiento de la multiculturalidad planteada en los Acuerdos de Paz. En tal sentido, si bien se ha avanzado significativamente en reformular institucional y legalmente el Estado, la ideología y las concepciones simbólicas de los funcionarios se caracterizan por un traslape de posturas. Para estos, las acciones afirmativas a favor de los pueblos indígenas representan privilegios, en detrimento de todos los guatemaltecos.

Visión de las entidades sobre el Estado

Para Cojtí (comunicación personal, 24 de junio, 2014), la falta de un ente rector de las políticas y acciones estatales en materia de pueblos indígenas, provoca que estas sean dispersas e incluso contradictorias. Esto se refleja también en la visión de Estado enunciada en el nombre propio de las entidades estatales que atienden a población indígena. En ese sentido, Acevedo (2007: 160) identifica dos enfoques entre estas instancias:
  • Los enfocados a derechos específicos de pueblos indígenas.

  • Los enfocados desde los planteamientos del pluralismo cultural (multiculturalidad e interculturalidad).
Entre las instancias estudiadas, se encuentran, de acuerdo con su nombre, algunas dirigidas a atender la multiculturalidad del país y otras, la interculturalidad. Incluso, hay una que combina esos dos enfoques, la Comisión de Multiculturalidad e Interculturalidad del CNAP.

“El término ‘multicultural’ tal y como lo indica su prefijo ‘multi’ hace referencia a la existencia de varias culturas diferentes, pero no ahonda más allá, con lo que nos da a entender que no existe relación entre las distintas culturas. Sin embargo, el prefijo ‘inter’ va más allá, haciendo referencia a la relación e intercambio y, por tanto, al enriquecimiento mutuo entre las distintas culturas” (Hidalgo Hernández, s.f.: 78).

Entre las que se enfocan a derechos específicos de pueblos indígenas están las orientadas a derechos culturales, como el idioma y la espiritualidad. Sin embargo, también existen entidades que utilizan el concepto de etnia, mientras otras simplemente nombran o se refieren a pueblos o asuntos indígenas.

Para Cajas (comunicación personal, 18 de junio, 2014), tratar a la población indígena como grupos étnicos equivale a reducirlos a una minoría, lo que podría justificar el negarles derechos. Stavenhagen (1992: 94) señala que la identificación de un grupo étnico como “minoría” lo coloca en situación de desventaja permanente frente a la “mayoría”, sobre todo si esta última controla el aparato del Estado.

En el marco normativo de estas instancias, aparecen referencias a diferentes enfoques, sin que se aclare qué se entiende por estos. Por ejemplo, el Acuerdo Gubernativo Núm. 27-2008 expresa, entre las atribuciones de la Dirección General de Desarrollo Cultural y Fortalecimiento de las Culturas, del Ministerio de Cultura y Deportes, que se debe partir “del reconocimiento de la multiculturalidad y la interculturalidad como base para la convivencia pacífica y culturalmente estimulante”, pero luego, asegura que se busca el “fortalecimiento de la interculturalidad”.

Entre las funciones del Departamento de Multiculturalidad de la PNC, establecidas en el Acuerdo Gubernativo Núm. 153-2012, art. 5 (que agrega el art. 52 Tervicies), se manda a “promover e incentivar las acciones para concientización y respeto a la multiculturalidad”, así como a “organizar, coordinar y ejecutar procesos de sensibilización y capacitación con diversos actores de la sociedad civil, abordando temas relativos a la efectiva práctica intercultural”.

En la página web de FODIGUA (www.fodigua.gob.gt) se expresa como objetivo la “promoción de la ciudadanía con enfoque multicultural e intercultural”. Sin embargo, el Acuerdo Gubernativo Núm. 435-94, que crea ese Fondo, únicamente se refiere a promover el desarrollo “del pueblo indígena de ascendencia Maya”, sin referirse a ningún enfoque o visión sobre el Estado.

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Si se comparan los enfoques expresados en el nombre de las entidades con el período en que fueron creadas, resalta que a partir del 2006 parece cobrar importancia la perspectiva multicultural, pues entre ese año y el 2013 fueron instaladas cuatro entidades en cuyos nombres se hace alusión a este concepto. Entre 2001 y el 2005 (año en que fue aprobada la Ley Marco de los Acuerdos de Paz), únicamente una entidad hacía mención de este, que no aparecía antes de ese período. Inclusive, en el 2011 se modificó el nombre de la Unidad de Interculturalidad y Género del Ministerio de Economía, por el de Unidad de Género y Multiculturalidad, y en el 2006 se cambió el nombre de la Unidad de Pueblos maya, garífuna y xinca del Ministerio de Ambiente, por el de Unidad de Equidad de Género y Multiculturalidad.

En cambio, entre 2001 y 2003 se hacía referencia a la interculturalidad en el nombre de tres entidades creadas en ese lapso. Esto significó un aumento, pues entre 1995 (cuando se aprobó el AIDPI) y el 2000, solo en una entidad se hacía referencia a este enfoque. Para el período 2005-2013, cuatro entidades incorporaron en su nombre esta noción, incluyendo la Coordinación de Enfoque Intercultural del IDPP, que sustituyó en 2006 a la Coordinación de Enfoque Étnico instalada en 2005. Antes de 1995 no se hacía mención ni a la interculturalidad ni a la multiculturalidad.

Las entidades creadas para atender derechos culturales de la población indígena (en particular, sus idiomas y espiritualidad), fueron dos entre 1995 y 2000, una entre 2001 y 2005, y una más entre 2005-2013.

El nombre de la mayoría de entidades creadas entre 1995 y 2013, vigentes en la actualidad, únicamente se refiere a pueblos o asuntos indígenas.

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Esta diversidad de enfoques sobre el Estado, expresada en los nombres y estatutos de las entidades, podría deberse, como señala Cojtí (comunicación personal, 24 de junio, 2014), a que cada instancia surge de acuerdo a la voluntad del ministro, secretario o autoridad superior de la institución en la que se crean estas dependencias, sin seguir un enfoque único de conceptos y criterios: así, “cada ministerio, sus técnicos y funcionarios han generado lo que a su juicio son conceptos o expresiones que pueden usar”.

Asimismo, siete incorporan también la perspectiva de equidad de género (una de ellas vela también por la juventud), lo que podría interpretarse como una formalidad hacia grupos invisibilizados, sin que ninguno de estos sea prioridad para la institución en la que se insertan estas dependencias.

La tendencia de incorporar ambos enfoques en una misma dependencia es reciente, pues antes de 2006 solo una entidad fue creada conforme estos: la Unidad de Interculturalidad y Género del Ministerio de Economía (desde 2011 su nombre cambió a Unidad de Género y Multiculturalidad). La Unidad de Pueblos maya, garífuna y xinca, que existía en el Ministerio de Ambiente desde 2004, fue sustituida en 2006 por la de Equidad de Género y Multiculturalidad. En el INE, fue creada la Unidad Técnica Asesora de Género y Pueblos Indígenas, que se fusionó a la anterior Unidad de Género.

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Dicha situación no es exclusiva de las entidades públicas, sino que refleja una falta de claridad sobre estas nociones, que es común a toda la sociedad, organizaciones indígenas, organizaciones no gubernamentales, entre otras, pues continúa pendiente el debate sobre el tipo de Estado que se quiere construir para responder a la diversidad del país.

Aunque existe un consenso general entre los funcionarios entrevistados en este estudio y los participantes de entrevistas grupales y entrevistas a profundidad, sobre el tipo de Estado actual, hay diferencias en torno al que se aspira construir. Para los entrevistados, el Estado guatemalteco, desde su origen, se configuró como un Estado monoétnico, que invisibilizó a la población indígena. Para Cajas (comunicación personal, 18 de junio, 2014), los pueblos indígenas no nacieron con el Estado. Esta situación no ha cambiado a lo largo de la historia. Según Citalán, (entrevista grupal, 21 de mayo, 2014), los pueblos indígenas nunca han formado parte de la agenda de los gobiernos.

A pesar de esto, la mayoría de entrevistados reconoce avances. Según expresa Us (entrevista grupal, 22 de mayo, 2014), “las negociaciones de paz representaron un quiebre”. Ruiz (entrevista grupal, 22 de mayo, 2014) coincide en que el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas fue un “parteaguas” que permitió el desarrollo de nuevas actitudes, no solo en el gobierno sino también en la sociedad. “Se reconoció que somos un país diverso”, destaca Chex (entrevista grupal, 22 de mayo, 2014).

También, a partir de los Acuerdos de Paz hubo cambios legislativos (aprobación de leyes y ratificación de instrumentos internacionales) que son calificados positivamente, aunque se señala el escaso cumplimiento de esas normas. Aunado a esto, se crearon entidades en el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, destinadas a atender de manera específica demandas de la población indígena, lo que muchos consideran un paso adelante, por lo menos formalmente.

Sin embargo, el Estado mantiene un déficit para garantizar los derechos de la población indígena, asegura Citalán (entrevista grupal, 21 de mayo, 2014). La estructura del Estado no ha cambiado realmente (D. Cojtí, comunicación personal, 24 de junio, 2014), sino que sigue existiendo divorcio entre la institucionalidad del Estado y la identidad, cosmovisión y derechos de la población indígena (J. R. Ruiz, entrevista grupal, 22 de mayo, 2014). Asimismo, la población indígena continúa fuera de las prioridades del Estado (F. Martínez Montt, entrevista grupal, 21 de mayo, 2014) y el racismo sigue presente en la sociedad (V. Sánchez, entrevista grupal 21 de mayo, 2014).

“El Estado enfrenta el desafío de cumplir con los verbos establecidos en la Constitución: reconocer (todas las instituciones del Estado deben reconocer la existencia y el valor de la cultura indígena); respetar (reconocer a las autoridades ancestrales, las formas de organización social propias); y promover (la cultura, los idiomas)” (M. Salazar Tetzagüic, comunicación personal, 22 de mayo, 2014). “Se debe trabajar para compensar el rezago histórico” de los pueblos indígenas (R. Cajas, comunicación personal, 18 de junio, 2014).

Pero, aun cuando hay acuerdo en torno a la necesidad de que el Estado mejore su atención a la población indígena, hay diferencias y dudas sobre la manera en que debe hacerlo. Según Cojtí (comunicación personal, 24 de junio, 2014), “el Estado debería organizarse por pueblos”, para que “los servicios públicos se presten en la cultura, el idioma y mediante las autoridades de cada pueblo”. Cojtí se cuestiona, no obstante, si ese cambio en el Estado puede venir desde dentro del mismo, o si debe venir de fuera.

En cambio, Quemé (comunicación personal, 7 de junio, 2014) considera que el cambio vendrá desde dentro del Estado, cuando este vea “la gravedad en que se encuentra”. Pero, tal cambio también debe darse en la sociedad y en las familias, para que sea efectivo.

Ruiz (entrevista grupal, 22 de mayo, 2014), por otra parte, estima que el Estado únicamente responderá a la realidad multicultural si se producen reformas constitucionales que respondan a los compromisos adquiridos en los Acuerdos de Paz. Cajas (comunicación personal, 18 de junio, 2014), coincide en que la única manera de construir un nuevo Estado es con un nuevo pacto social, pues la Constitución actual, aunque muy avanzada en el campo humanista y de derechos humanos, está atrasada en comparación con otras constituciones de países con población indígena.

En cuanto al tipo de Estado que se aspira construir, tampoco hay una perspectiva única. Cajas (Ídem) aboga por el pluralismo cultural, en el que se respeta a los demás, sin perder la cultura propia, sino buscando armonía y equilibrio. Para Ochoa (entrevista grupal, 21 de mayo, 2014), “la realidad es pluricultural, con racismo, discriminación y prejuicios”, por lo que debe pasar a la “multiculturalidad, donde haya respeto. Para pasar a esto, se necesita un diálogo intercultural”.

Us (entrevista grupal, 22 de mayo, 2014), se refiere al Estado multicultural, al evaluar los avances y desafíos con respecto a la atención a la población indígena.

Cojtí (comunicación personal, 24 de junio, 2014), cuestiona que mientras el Estado siga siendo “unitario y centralista, el discurso sobre la multiculturalidad es solo discurso, porque no hay cambios en el Estado. Cuando se empiece a hablar sobre autonomías, ya habrá un cambio”. En ese sentido, Cojtí (2006: 41) considera que el Estado debe transitar a uno multinacional.

Balance

El Estado guatemalteco enfrenta grandes desafíos para superar los rezagos y desigualdades históricas y garantizar el bien común de su población, reconociendo la diversidad étnica y cultural de la misma. Aunque desde la firma de los Acuerdos de Paz ha habido avances formales en materia de legislación y apertura de espacios para atender las demandas de la población indígena, que se encuentra especialmente rezagada en su desarrollo humano, participación política, entre otros, en la práctica los resultados han sido escasos.

Las entidades creadas específicamente para incorporar la perspectiva de la población indígena en las políticas públicas y atender las demandas de esta población, aunque pueden considerarse una oportunidad para transformar el Estado desde su interior, tienen poca capacidad de acción, así como limitados recursos económicos y humanos. Estas instancias dependen en su mayoría de la voluntad política del gobierno de turno y de las autoridades de las instituciones de las que forman parte y no tienen la fuerza política para atender la función para la que fueron creadas.

Aunque muchas de estas fueron producto de compromisos adquiridos por el Estado en los Acuerdos de Paz e instrumentos internacionales ratificados, así como de demandas de organizaciones indígenas y la sociedad civil, no cuentan con un marco normativo estable, que les asegure permanencia.

Tampoco parecen responder a una visión clara o a una estrategia bien definida del Estado, con plazos y recursos coherentes, sino más bien parecen ser producto de concesiones estatales de forma, o medidas paliativas para grupos tradicionalmente desatendidos, como mujeres, jóvenes e indígenas, pero que en la práctica no representan una prioridad para el Estado, ni una acción contundente para asegurarles su desarrollo integral.

Las mencionadas entidades son unidades pequeñas, que no disponen de presupuesto suficiente para desarrollar sus actividades y sensibilizar a quienes laboran dentro del Estado sobre la importancia de la pertinencia cultural en las políticas públicas. Por esto, muchas veces las entidades deben acudir a la cooperación internacional, para conseguir recursos. Tampoco cuentan con personal suficiente, y su cobertura es limitada. Sin embargo, es positivo que en casi todo el personal es indígena.

Dichas dependencias han comenzado a desarrollar programas de sensibilización dentro del Estado, lo cual es positivo, aunque enfrentan todavía retos importantes, no solo por la posible resistencia por parte de trabajadores públicos, sino también por la falta de una Ley de Servicio Civil que garantice la permanencia de esos empleados que han sido sensibilizados. Por otra parte, según Quemé (comunicación personal, 7 de junio, 2014), las autoridades de las instituciones que las alojan pocas veces escuchan las recomendaciones de estas unidades.

Su capacidad para tomar decisiones es igualmente limitada y dependiente de la voluntad de las autoridades superiores. Pocas de estas entidades son ejecutoras de recursos, mientras la mayoría depende de asignaciones por parte de programas o despachos superiores.

Para poder brindar una mejor respuesta a la población indígena desde la estructura del Estado, es necesario fortalecer estas entidades, dotándolas de un marco normativo que les garantice estabilidad, personal y recursos suficientes, así como independencia para tomar decisiones, a fin de que sean efectivas en la atención de demandas de la población indígena y permitan construir un Estado incluyente y coherente con la diversidad de su sociedad. Es necesario continuar con la sensibilización de los servidores públicos, para que comprendan la importancia de las acciones positivas a favor de la población indígena e incorporen un enfoque de pertinencia étnica en todas las políticas, planes o programas que desarrollen.

De igual manera, es necesaria una política pública destinada a atender a población indígena, que brinde objetivos y estrategias claras, coherentes y articuladas, para que el Estado pueda responder de manera efectiva a esa población y cumplir con lo establecido en la Constitución, los Acuerdos de Paz y demás leyes y tratados internacionales en la materia.

Sin embargo, también cabe reflexionar sobre la efectividad de estas instancias para garantizar la atención de la población indígena, tomando en cuenta que estas surgen de una concepción no indígena de la administración pública. Asimismo, está pendiente un debate profundo sobre el modelo de Estado que se persigue y la forma de conseguirlo. Para los funcionarios entrevistados, la existencia de las entidades que atienden demandas de la población indígena es un espacio ganado. Pero para algunos de los expertos entrevistados, el Estado debe transformarse por completo para poder responder a su población multicultural.

Publicado por: Pablo Ordoñez

Fuente: Instituciones públicas para atender a población indígena; por Ana Lucía Blas. Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES)


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