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Los estados de excepción de Guatemala

El presente análisis tiene como propósito contribuir a un mejor entendimiento de la utilización de los estados de excepción en Guatemala como mecanismos de respuesta ante situaciones excepcionales y formular recomendaciones que fortalezcan la gobernabilidad a través de una mejor aplicación de estos...

 

 


Los estados de excepción de Guatemala

Publicado el 22 Nov, 2017 - 11:35:49 - Ultima actualización: 23 Nov, 2017 - 11:31:40

Las razones más comunes para decretar estados de excepción han sido por hechos que alteran o amenazan la paz y la seguridad de la población o del Estado. Desde la firma de los Acuerdos de Paz en 1996 se han decretado un total de 44 estados de excepción hasta el año 2014. De estos, 20 han sido ocasionados por sucesos que fragmentaron o amenazaron la armonía y seguridad del Estado. Asimismo, se propone examinar la correlación entre la severidad de las suspensiones a garantías constitucionales y la presencia física a nivel municipal de instituciones gubernamentales vinculadas al sector de seguridad y justicia por este tipo de hechos.

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El estudio se centra en los años 2006-2014, pues solo en estos se han decretado estados de excepción a nivel municipal desde 1996. Particularmente en esta ocasión se analizan 11 estados de excepción en 17 municipios: Huehuetenango, Santa Cruz Barillas y La Democracia (Departamento Huehuetenango); Concepción Tutuapa, Ixchiguán, San Miguel Ixtahuacán, Tajumulco, Tejutla, Ocós, Malacatán, y Ayutla (Departamento San Marcos); Fraijanes y San Juan Sacatepéquez (Departamento Guatemala); Coatepeque (Departamento Quetzaltenango); Mataquesquintla (Departamento Jalapa); Casillas y San Rafael Las Flores (Departamento Santa Rosa).

Los estados de excepción de Guatemala

El estudio resalta las repercusiones de la reiterada instauración de los estados de excepción en un mismo territorio, con restricción de las garantías fundamentales y la gobernabilidad. Estas observaciones fundamentan la importancia de informarse sobre las normativas nacionales e internacionales que regulan los estados de excepción y su impacto sobre la gobernabilidad del país.


Antecedentes históricos y legislativos de los estados de excepción en Guatemala

En 1879, la Ley Constitutiva (Articulo 39) marcó el origen de los estados de excepción cuando concedió el poder al Presidente con el acuerdo del Consejo de Ministros de suspender garantías constitucionales. Sin embargo, su utilización cobró especial relevancia a partir del año 1944, pues los hechos ocurridos durante ese tiempo sentaron precedentes en el manejo de tensiones y disturbios internos, así como también en las muestras de oposición de los ciudadanos al limitárseles sus derechos fundamentales. Tras manifestaciones y demandas sociales que exigían la democratización del país ocurridas durante varios meses de ese año, el general Jorge Ubico, quien contaba con 14 años en el poder, suspendió las garantías fundamentales a nivel nacional a través del Decreto No.3114 el 20 de octubre de 1944.

El Compendio de Historia de Guatemala (1944-2000) elaborado por la Asociación de Investigación y Estudios Sociales (ASIES) indica que entre las actividades de resistencia civil más emblemáticas destacaron: la manifestación de los maestros, la protesta de mujeres, y el documento suscrito por los 331 ciudadanos que demandaban la renuncia del dictador (ASIES, 2004, p.3-6). Esta carta sirvió para exigir la reinstauración de las garantías constitucionales argumentando que el estado de excepción había creado “una situación de intranquilidad en vez de asegurar la paz y el orden que pareció inspirarlo” (Estrada, 1979). En ella los ciudadanos argumentaron que la restricción de garantías creaba una situación de hecho, en la cual el pueblo carecía de medios legales para manifestar sus anhelos y que era susceptible de provocar consecuencias fatales.

Desde entonces la legislación guatemalteca ha avanzado desarrollando instrumentos normativos que le permitan regular la restricción de derechos constitucionales, velando por el bienestar de las personas y el respeto de sus garantías fundamentales. La Figura 1 resume los antecedentes legislativos de nivel constitucional que marcaron la evolución legislativa de este proceso (1879 a 1985).

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La década de los ochenta se vio marcada por el uso constante y prolongado de los estados de excepción para imponer un nuevo orden y eliminar la oposición al recién establecido gobierno. Tras el golpe de Estado el 23 de marzo de 1982 y la suspensión absoluta de la Constitución, la Junta Militar de Gobierno publicó el Estatuto Fundamental de Gobierno por medio de sus funciones ejecutivas y se atribuyó la habilidad de restringir de manera parcial o total y durante tiempo indefinido las garantías individuales descritas en el mismo, a través de la aplicación de la Ley de Orden Público. Habiendo asumido la presidencia el General Efraín Ríos Montt, decretó el primero de julio, mediante el Decreto Ley 45-82 el estado de sitio en todo el territorio de la República por treinta días, el cual fue prorrogado en ocho ocasiones hasta el 23 de marzo de 1983.

Durante este tiempo se limitaron en su totalidad las garantías contempladas en el Artículo 23, del Estatuto Fundamental del Gobierno. Después de la derogación del estado de sitio, el 29 de julio de 1983 se decretó el estado de alarma, el cual se mantuvo en vigor tres meses más hasta el derrocamiento del General Ríos Montt (Organización de los Estados Americanos, s.f). Finalmente en 1985 se aprobó una nueva Constitución Política de la República y en 1996, después de 36 años de conflicto armado interno, se firmaron los Acuerdos de Paz.

Los estados de excepción de 1996 a 2014

Durante 18 años (1996 a 2014) se promulgaron 20 estados de excepción por sucesos que fragmentaron o amenazaron la armonía y seguridad del Estado. De estos 13 fueron estados de prevención, cuatro estados de sitio y tres estados de alarma (ver Figura 2). Destaca que durante el año 2006 (gobierno de Óscar Berger) se decretaron cuatro estados de prevención, siendo este el mayor número emitido durante un año en el periodo de tiempo observado. Aunque la recurrencia de estados de excepción ha sido menor desde 2008 al 2014, su severidad ha aumentado. Es decir, en tres años consecutivos (2010-2013) se establecieron estados de sitio y en el año 2011 un estado de alarma, siendo ambos considerados de mayor gradación que los estados de prevención.

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En la Figura 2 se observa que, durante los años de 1996-2000 y del 2002- 2005 no se suspendieron o limitaron derechos constitucionales. La gráfica incluye todos los estados de excepción emitidos a nivel municipal, departamental y nacional. El mapa (Figura 3) muestra los territorios donde se han limitado garantías fundamentales desde el año 1996 al 2014, excepto aquellas restringidas a nivel nacional. Se puede observar que los estados de excepción han sido recurrentes en los departamentos de San Marcos, Huehuetenango, Quetzaltenango, Alta Verapaz, Petén, Jalapa, Santa Rosa y Guatemala. En el caso de San Marcos se han establecido estados de prevención para municipios específicos así como a nivel departamental. Por su parte, en los departamentos del Petén, Jalapa, y Santa Rosa se han emitido diferentes tipos de estados de excepción a través de los años, (se ilustran en el mapa de manera intercalada).

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El marco jurídico de los estados de excepción en la era democrática

Actualmente, la protección de los derechos humanos y el bienestar de los ciudadanos se encuentran resguardados por medio de mecanismos de control contenidos en la legislación nacional e internacional. Estos estipulan los requisitos y las condiciones que se deben cumplir para la adecuada utilización de los estados de excepción. Esta sección se basa en el contenido del Capítulo Cuarto de la Constitución Política de la República de Guatemala (CPRG), “Limitaciones a los Derechos Constitucionales”, Artículos 138 y 139, que abordan la limitación a los derechos constitucionales y el papel de la Ley de Orden Público, Decreto No. 7 (Asamblea Nacional Constituyente, 1965), en la regulación de los estados de excepción.

El Artículo 138 de la CPRG delimita los casos que ameritan el uso de los estados de excepción: perturbación grave de la paz, actividades contra la seguridad del Estado, y calamidad pública. Asimismo, precisa los derechos constitucionales que temporalmente pueden ser restringidos (Tabla 1).

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Es obligación del Estado mantener a los habitantes de la Nación en el pleno goce de los derechos que la Constitución reconoce (CPRG, 1985, Art. 138), la facultad para restringir derechos debe ser utilizada responsablemente, es decir con pleno apego a la ley y principios humanitarios. Al excederse el Estado en el ejercicio de esta potestad su uso se desnaturaliza y además pone en duda su capacidad para proteger la paz y salvaguardar la seguridad de sus habitantes sin necesidad de limitar los derechos de las personas.

Por su parte el artículo 139 de la CPRG indica que todo lo relativo a esta materia se regula en las disposiciones contenidas en la Ley del Orden Público. Adicionalmente a las estipulaciones contenidas en esta legislación que buscan garantizar la aplicación de medidas excepcionales limitadamente, dicha ley cuenta con un mecanismo de rendición de cuentas contenido en el Capítulo IX Disposiciones Generales, Artículo 32. Este le otorga la responsabilidad al Presidente de la república de presentar ante el Congreso de la República un informe circunstanciado de los hechos ocurridos y de las medidas adoptadas durante el estado de emergencia (Asamblea Nacional Constituyente, 1965).

A pesar que tanto el texto constitucional como la Ley de Orden Público hacen referencia a las limitaciones y procesos que regulan la aplicación de medidas restrictivas, su contenido no determina con precisión la interpretación de circunstancias, tales como: la invasión del territorio, perturbación grave de la paz y actividades contra la seguridad del Estado. Por estos motivos los instrumentos en materia del derecho internacional y sus postulados democráticos deben guiar el actuar de las autoridades en estos casos.

Consecuentemente, la regulación de los estados de excepción motivados por invasiones de territorio o actos contra la integridad del Estado deben de ser contemplados bajo el estándar del derecho internacional sobre el crimen de agresión. En esta materia, la convención de Kampala en el 2010 determinó una definición consensuada a través del “articulo 8bis” que este se entenderá como “el uso de la fuerza armada por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado, o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas” (IDEHPUCP, 2011). La resolución 3314 (XXIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 14 de diciembre de 1974, también determina los hechos que independientemente de que haya o no declaración de guerra se caracterizan como actos de agresión. De acuerdo con estos razonamientos, la seguridad del Estado tiene relación con la amenaza o el uso de fuerza externa por parte de un Estado contra el territorio y la autonomía de otro Estado.

En congruencia con este sentido interpretativo moderno, las acciones relacionadas a actividades contra la seguridad del Estado y de invasión de territorio pueden ser evaluadas de manera que, de acuerdo con su gravedad, las medidas de estado de sitio y de guerra contenidas en el artículo 139 de la CPRG puedan ser empleadas.

En años recientes Guatemala ha decretado estados de sitio fundamentados en motivos que no coinciden con el concepto de “crimen de agresión” establecido por las Naciones Unidas. Estos han sido justificados bajo la gravedad de hechos que se originan dentro del Estado, tales como el combate del crimen organizado (Decretos Gubernativos No.23-2010 y 4-2011) y el apaciguamiento de conflictividad social desatada en comunidades que reclaman su derecho a ser consultados (ver Decretos Gubernativos No. 3-2008,1-2012, 6-2013, 8-2013, y 6-2014), según lo establecido en el Artículo 6 del Convenio No.169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (OIT, 2007). Siguiendo este orden de ideas, las situaciones que se desarrollen dentro del Estado y que constituyan una perturbación grave de la paz pueden ser evaluadas a través de los principios y normas contenidos dentro del derecho internacional.

En este ámbito, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) con el fin de esclarecer el concepto de “violencia interna” dentro de situaciones que no son consideradas conflicto armado se pronunció y estableció dos categorías: 1) disturbios internos y 2) tensiones internas. Al respecto considera que una situación de “disturbios internos” se caracteriza por existir dentro del Estado un enfrentamiento que presenta cierta gravedad o duración e involucra actos de violencia, no siendo este un conflicto armado. Por su parte, “las tensiones internas” no registran enfrentamientos armados y pueden constituirse por inquietudes de origen político, religioso, racial, social o económico. Aunque los disturbios internos no necesariamente degeneran en una lucha abierta en la que se enfrentan dos partes debidamente identificadas, las autoridades en el poder pueden recurrir a cuantiosas fuerzas policías e incluso armadas para restablecer el orden (Minning, 2008). Dada la naturaleza provisoria en la que deben de actuar elementos autoritarios para restablecer el orden, estas situaciones necesitan ser reguladas dentro del estado de prevención, permitiendo resguardar el respeto por los derechos humanos.

Existen otros instrumentos tales como tratados internacionales que Guatemala ha ratificado y principios en el tema que orientan la toma de decisiones en observancia de los requisitos internacionales necesarios al declarar un estado de excepción. Entre estos instrumentos figuran el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP, Artículo 4) y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (CADH, Artículo 27). Los principios de Siracusa y los referidos en el Informe del Relator Especial de la Subcomisión y Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Leandro Despouy, sobre los derechos humanos y los estados de excepción (1997) también contienen elementos a considerar al restringir garantías constitucionales.

Los efectos de la gobernabilidad en el orden público

El filósofo británico John Locke defendió la doctrina según la cual el poder gubernamental solo puede justificarse en la medida que sirva a la más plena realización de los derechos individuales. Para Locke el propósito del gobierno era el de “conseguir la paz, la seguridad, y el bien de la población” (Camou, 2001, p.21), objetivo que solo podía ser alcanzado si se gobernaba sin recurrir a la utilización de la fuerza para sostener decisiones arbitrarias. Consecuentemente, resulta imprescindible la existencia de un gobierno que sea capaz de identificar las necesidades de su población y de responder a ellas en apego a un marco legal. Este actuar fue plasmado en la definición de “gobernabilidad” propuesta por Antonio Camou, quien la define como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de demandas sociales y la capacidad del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou, 2001, p.22- 23). Si bien el concepto de gobernabilidad hace referencia a la existencia de una habilidad para gobernar, el término de “gobernanza” alude a los mecanismos, procesos y reglas que rigen ese actuar.
 
De acuerdo con Camou los tres componentes básicos de la gobernabilidad son: la eficacia, la legitimidad y la estabilidad. Por eficacia se entiende la capacidad de alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. El componente de la legitimidad se ha vinculado a la tradición de la justicia y la aceptación de un ordenamiento político social. Esta se sustenta a través del respeto a los derechos humanos y la habilidad del gobierno de proporcionar bienestar a su población. Desde esta visión las amenazas provenientes de la exclusión y la imposibilidad de sectores de la sociedad para acceder a una vida digna cobran importancia. La tercera característica se enfoca en el problema del orden público en términos de estabilidad. En tal sentido, cuando un sistema posee una mayor capacidad de adaptación y de flexibilidad institucional para responder a cambios económicos, sociales y políticos se percibe una mayor gobernabilidad (Camou, 2001, p.18-23). De este modo al combinar la eficacia gubernamental y la legitimidad social se fortalece la gobernabilidad y la estabilidad de los sistemas políticos. Por el otro lado, la ineficiencia gubernamental y la erosión de la legitimidad generan situaciones inestables o de franca ingobernabilidad (Camou, 2011, p. 23).

Una de las áreas donde comúnmente surgen problemas de gobernabilidad es en el mantenimiento del orden y la ley. Esto implica que el gobierno cuente con una capacidad para mantener o restaurar rápidamente un nivel mínimo de orden, el cumplimiento de la legislación, el acatamiento de las políticas gubernamentales, así como de la ejecución de las órdenes del gobierno (Camou, 2001, p.29). En esta área algunos de los indicadores del déficit en gobernabilidad son: el aumento de delitos, la corrupción, y del crimen organizado. Estas situaciones constituyen prácticas continúas en desapego al marco jurídico legal de un Estado y su incremento puede evidenciar la incapacidad de dependencias gubernamentales por resolverlas. Otro indicador claro es la proliferación de protestas sociales motivadas por reclamos ante insatisfacciones que no han sido resueltas por las autoridades correspondientes.

En tal sentido, Camou denota que “las exigencias de una gobernabilidad democrática obligan a buscar un equilibrio entre eficacia gubernamental y control ciudadano” (Camou, 2001, p.29). Para alcanzar esa situación es necesario que el Estado cuente con mecanismos legítimos y condiciones que le permitan atender las demandas sociales de su población; así como combatir las acciones que deterioran la seguridad y el bien-estar de sus habitantes. Esto a través de la implementación de políticas públicas, planes de acción preventivos; espacios de diálogo y servicios estatales con pertinencia cultural. Entre los espacios para prevenir la intensificación de la conflictividad destacan: los Centros de Mediación, los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES), los Consejos Municipales de Desarrollo (COMUDES), las Alcaldías Indígenas, y el Sistema Nacional de Diálogo. Por otro lado, deben de existir instituciones e instrumentos que impidan que la acción de los servicios de seguridad y las fuerzas del orden público abusen a través de una conducta autoritaria e impunidad.

En Guatemala, se vinculan directamente a la preservación de la seguridad y del orden público las instituciones tales como el Organismo Judicial, el Ministerio Público, el Instituto de la Defensa Pública Penal, y la Procuraduría de los Derechos Humanos debido a que participan activamente en la administración de justicia, teniendo como objetivo velar por el bienestar de sus ciudadanos a través del resguardo de sus derechos y la aplicación de justica, y por su parte, la Policía Nacional Civil y el Ministerio de la Defensa en el mantenimiento del orden y la paz.

La intensidad de las intervenciones del Estado durante los estados de excepción

De acuerdo a la definición proporcionada por Mijail Mendoza Escalante (s.f, p.1), usualmente una “intervención” en materia de derechos fundamentales se trata de “una prohibición que restringe o limita el ejercicio de una libertad o de un mandato de acción que afecta un derecho”. A partir de este postulado se puede inferir que toda intervención de este tipo influye en las garantías en mayor o menor medida. Por lo tanto, la “intensidad” de este acto se conceptualiza como una variable que denota el grado o magnitud con la cual esta acción impacta en el ejercicio o goce de un derecho constitucional (Mendoza, s.f, p.2).

Para determinar la intensidad de un estado de excepción, en este estudio, solamente se consideraron las medidas y las l imitaciones a las garantías constitucionales previstas en el Artículo 138 de la Constitución a través de los Decretos Gubernativos que declararon los estados de excepción. Estas incluyen el Artículo 5, 6, 9, 26, 33, primer párrafo del Artículo 35, segundo párrafo del Artículo 38, y el segundo párrafo del Artículo 116. Para clasificarlos se ha utilizado un modelo dicotómico asignando un valor de “alto” o “bajo” a cada disposición de restricción a los derechos esenciales (Figura 4).

Se reconoce que existen factores que pueden permitir el enriquecimiento de la medición de la intensidad utilizada en estados de excepción tales como: su temporalidad, las medidas y acciones adicionales (ej. detenciones y cateos realizados) tomadas durante el cese o la suspensión de garantías, denuncias realizadas ante la Procuraduría de los Derechos Humanos, y la cantidad de fuerzas presentes en las comunidades afectadas. Sin embargo, estos no fueron tomados en consideración debido a la inconsistencia de los datos disponibles y la dificultad de acceso a la información, lo cual imposibilita un análisis sistemático de todos los casos estudiados.

En este análisis se incluyeron 11 Decretos Gubernativos, en los que se estipulan los municipios donde fueron instituidos estados de excepción de 2006-2014: Concepción Tutuapa, Ixchiguán, San Miguel Ixtahuacán, Tajumulco, Tejutla, Ayutla, Malacatán, Ocós, Santa Cruz Barillas, Huehuetenango, La Democracia, Coatepeque, San Juan Sacatepéquez, Fraijanes, Mataquesquintla, Casillas, y San Rafael las Flores.

Este modelo (Figura 4) se fundamenta en el análisis de los casos analizados, en los que se observa que las restricciones a las garantías constitucionales contenidas en los artículos 26, 33, y segundo párrafo del artículo 138 de la CPRG están presentes. Consecuentemente, estos derechos forman el grupo de “limitaciones mínimas”. La restricción exclusiva de estos tres derechos categoriza la intensidad considerada como “baja”. Por el contrario, la intensidad “alta” se establece a través de cualquier restricción adicional a aquellas establecidas como las limitaciones mínimas.

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Con el ánimo de detallar los estados de excepción analizados y los municipios donde repetitivamente se han limitado garantías constitucionales, en la Tabla 2. Se muestran sus características principales y las garantías limitadas.

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Destaca que la limitación a los derechos contenidos en los Artículos 5,6 y 9 es característica de los estados de sitio, es decir en situaciones de alta intensidad. Se observó que los derechos contenidos en los Artículos 35 y 116 acentuaron las medidas tomadas durante los estados de prevención. El derecho a huelga de trabajadores del Estado relacionado al Artículo 116, en su mayoría se utilizó en municipios donde previamente se habían decretados estados de excepción (Coatepeque, Mataquesquintla, Casillas, San Rafael de las Flores, y San Juan Sacatepéquez), con excepción del municipio de Huehuetenango.

Por su parte, la suspensión del derecho de libertad de pensamiento contenido en el Artículo 35, únicamente se limitó a través del Decreto Gubernativo No. 1-2006, por una duración menor de cuatro días en relación al tiempo total del estado de excepción (15 días). La Figura 5 indica la categorización de intensidades empleadas durante los estados de excepción decretados para municipios específicos.

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Publicado por: Pablo Ordoñez

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