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Seguridad social para los trabajadores de la economía informal

El proyecto “Diálogo estratégico sobre trabajo decente y economía informal”, que ejecuta ASIES con el apoyo de la Unión Europea, contempla entre sus objetivos específicos “promover la búsqueda de consensos multisectoriales que favorezcan la implementación de políticas públicas orientadas a la formalización de los trabajadores de la economía informal”…

 

 




Seguridad social para los trabajadores de la economía informal

Publicado el 16 Nov, 2017 - 14:55:20 - Ultima actualización: 17 Nov, 2017 - 10:59:35

Tomando en consideración que la incorporación a la seguridad social es uno de los rasgos esenciales del trabajo formal, este estudio tiene como propósito fundamental presentar propuestas orientadas a incorporar a los trabajadores de la economía informal al régimen de seguridad social aplicado por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS).

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Conceptos básicos

En los últimos años tiende a utilizarse el término protección social como sinónimo de seguridad social. En sentido estricto, protección social es, de acuerdo con el Tesauro de la Organización Internacional del Trabajo (OIT):

Un término general que cubre todas las garantías contra la reducción o pérdida del ingreso en casos de enfermedad, vejez, desempleo u otras contingencias, incluyendo solidaridad familiar y de grupo, ahorros individuales o colectivos, seguro privado, seguro social, prestaciones suministradas por las mutuales, seguridad social, etc. (ww.ilo.org/thesaurus/defaultes.asp).

El concepto de protección social es concebido dentro de un enfoque de derechos humanos, lo que le confiere un carácter imperativo, que debe trascender las respuestas asistencialistas o paliativas. La protección contra los riesgos que pretende otorgar, se relaciona en última instancia con el derecho a la vida y al bienestar que corresponde a toda persona por el hecho mismo de serlo.

Con la finalidad de facilitar su implementación, se ha definido un concepto complementario, denominado piso de protección social, que en el informe del Grupo Consultivo sobre el piso de protección- presidido por Michel Bachelet-, es definido como el “conjunto integrado de políticas sociales diseñado para garantizar a todas las personas la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios sociales esenciales, prestando especial atención a los grupos sociales vulnerables y empoderando a las personas a lo largo del ciclo de vida”.

Agrega el informe que, dicho piso, es el primer paso en la construcción de protección social y que no es una receta ni una norma universal, pues cada país debe impulsarlo de conformidad con sus necesidades, prioridades y recursos. El piso se basa en el principio fundamental de la justicia social y en el derecho que tiene toda persona a una vida digna.

Aclara que es diferente a la noción de redes de seguridad social, promovida por las instituciones financieras internacionales desde finales de los años 80 que tuvieron, entre sus expresiones institucionales los fondos de emergencia o de inversión social. Dichas redes tenían el propósito de “mitigar los principales efectos negativos transitorios de las reformas económicas sobre los grupos vulnerables y mejorar la viabilidad política de las reformas” (OIT, 2011).

La seguridad social es una de las modalidades de la protección social, y es conceptualizada como

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La protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas, contra las privaciones económicas y sociales que de otra manera derivarían de la desaparición o de una fuerte reducción de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente del trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y también la protección en forma de asistencia médica y de ayuda a las familias con hijos (OIT, 1984).

Frecuentemente el concepto de previsión social es considerado un sinónimo de previsión social. Por ejemplo, Ossorio (1981) indica que previsión social es el régimen “cuya finalidad es poner a todos los individuos de una nación a cubierto de aquellos riesgos que les privan de la capacidad de ganancia, cualquiera que sea su origen (desocupación, maternidad, enfermedad, invalidez y vejez)”.

Algo parecido sucede con el artículo 102, literal r) de la Constitución Política de la República, que entre los derechos sociales mínimos que fundamentan la legislación laboral incluye el relativo: “el establecimiento de instituciones económicas y de previsión social que, en beneficio de los trabajadores, otorguen prestaciones de todo orden, especialmente por invalidez, jubilación y sobrevivencia”.

En su sentencia del 6 de septiembre de 2012, la Corte de Constitucionalidad transcribe la siguiente acepción de previsión social que es similar a la antes mencionada de seguridad social:

Es el conjunto de principios y normas jurídicas tendientes a cubrir mediante una prestación las contingencias que tuviere o pudiere sufrir el sujeto en el desenvolvimiento de su actividad, extensiva a la familia del trabajador, que su finalidad es poner a todos los individuos de una nación a cubierto de aquellos riesgos que les privan de la capacidad de ganancia, cualquiera sea su origen (desocupación, maternidad, enfermedad, invalidez y vejez); o bien, que amparan a determinados familiares en caso de muerte de la persona que los tenía a su cargo, o que garantizan la asistencia sanitaria.

La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de México (1997), hizo una clara diferencia entre los dos conceptos, que sirvió para que el Congreso Federal enunciara, en una reforma a la Ley del Impuesto sobre la Renta de 2001, que previsión social hace referencia a las:

Erogaciones efectuadas por los patrones a favor de sus trabajadores que tengan por objeto satisfacer contingencias o necesidades presentes o futuras, así como el otorgar beneficios a favor de dichos trabajadores, tendientes a su superación física, social, económica o cultural, que les permitan el mejoramiento en su calidad de vida y la de su familia.

Cabe entonces considerar como previsión social los gastos que hacen los empleadores, por iniciativa propia o por acuerdos alcanzados mediante la negociación colectiva, para atender necesidades actuales o futuras de sus trabajadores, lo cual coincide con lo señalado en la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social – IGSS - (Decreto No. 295), emitida el 30 de octubre de 1946, en su artículo 71 sobre que “el instituto debe fomentar la creación y desarrollo de regímenes de previsión social cuyas prestaciones tengan carácter de adicionales a las que el régimen de Seguridad Social otorgue”.

En ese orden de ideas, la literal p) del artículo 102 de la Constitución ya citado, constituye una típica institución de previsión social, cuando establece que “es obligación del empleador otorgar al cónyuge o conviviente, hijos menores o incapacitados de un trabajador que fallezca estando a su servicio, una prestación equivalente a un mes de salario por cada año laborado. Esta prestación se cubrirá por mensualidades vencidas y su monto no será menor del último salario recibido por el trabajador”. Agrega que cesa la obligación del empleador, cuando el riesgo esté totalmente cubierto por el régimen de seguridad social.

De enorme relevancia es el concepto de trabajo decente, enunciado por el Director General de la OIT, Juan Somavia, en la Memoria que presentó ante la Conferencia Internacional del Trabajo en 1999, y que goza actualmente de general aceptación en todos los ámbitos relacionados con el trabajo y el desarrollo humano, como lo demuestran el respaldo que le dieran los jefes de Estado y de Gobierno en la Cumbre Mundial de las Naciones Unidas de 2005.

El concepto fue oficializado por la organización en su “Declaración de la OIT sobre la justicia social para una globalización equitativa” de 2008, en donde se le identifica como elemento central de las políticas económicas y sociales.

Trabajo decente significa, de acuerdo con el enunciado de Somavia, “promover oportuni-dades para que los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente y produc-tivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana” (OIT, 1999). Dicho concepto se concreta mediante cuatro dimensiones, que constituyen los cuatro objetivos estratégicos de la OIT:

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La Declaración de la OIT de 2008 indica que la protección social debe buscar e incluir:
  • “La ampliación de la seguridad social a todas las personas, incluidas medidas para proporcionar ingresos básicos a quienes necesiten esa protección, y la adaptación de su alcance y cobertura para responder a las nuevas necesidades e incertidumbres generadas por la rapidez de los cambios tecnológicos, sociales, demográficos y económicos.

  • Condiciones de trabajo saludables y seguras.

  • Medidas en materia de salarios, ganancias, horas y otras condiciones de trabajo, destinadas a garantizar a todos una justa distribución de los frutos del progreso y un salario mínimo vital para todos los que tengan empleo y necesiten esa clase de protección”.
Es también importante hacer mención de los principios convencionales de la seguridad social, sistematizados por Carmelo Mesa-Lago a partir de los enunciados por William Beveridge, en su célebre informe El seguro social y sus servicios conexos, de 1942 y, por el Convenio de la OIT sobre la seguridad social (norma mínima) de 1952.

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Un principio fundamental es la solidaridad, que es propio de los sistemas de seguridad social basados en los métodos de financiación de reparto o de capitalización colectiva, y les permite tener un impacto directo en la redistribución del ingreso. Este principio “consiste en sentir como propios los problemas ajenos, a fin de buscar, encontrar y posibilitar la solución en común. Se opone al egoísmo, el egocentrismo o a otras actitudes de ruptura o de indiferencia ante los problemas ajenos. (…) En el campo social es la acción compartida para forjar un orden más equitativo de convivencia” (Gehlert, 2002a).

En el sistema de seguridad social existente en Guatemala, esa solidaridad se expresa de manera intrageneracional, cuando los aportes de los trabajadores de mayores ingresos contribuyen a cubrir el costo de las prestaciones de los trabajadores de menores ingresos; e intergeneracional, cuando los trabajadores activos en un momento determinado sostienen con sus contribuciones parte del costo de las pensiones de los trabajadores de la generación anterior.

Este principio, indispensable en sociedades donde priman altos niveles de desigualdad - como el caso de Guatemala - es descartado en los sistemas de capitalización o de cuenta individual, contribuyendo a profundizar las disparidades en los niveles de ingreso de la población económicamente inactiva.

La institución del seguro social señala Monzón (1991)

Se fundamenta en ideas de solidaridad y responsabilidad sociales, es decir, sobre el esfuerzo responsable y solidario de todos los miembros y sectores de la sociedad, derivándose de aquí la exigencia social del aporte económico de todos ellos, especialmente de los mejor dotados económicamente, sin condicionamientos a una retribución matemática o a un provecho económico directo o inmediato, sino teniendo presente la protección social preferente de quienes, por razones de la estructura económico social, están incapacitados por sí solos a la satisfacción de sus estados de necesidad y cuya insatisfacción es germen de incertidumbre y perturbación sociales.

Aun cuando no aparece entre los principios sistematizados por Mesa-Lago, debe destacarse la importancia del principio de subsidiariedad, que implica la responsabilidad personal sobre la propia vida, la cual está vinculada estrechamente con el principio inalienable de la dignidad de la persona humana (Resico, 2011). De acuerdo con este principio debe dejarse amplio margen a la responsabilidad individual y a la iniciativa privada (Monzón, 1991).

En el caso del régimen de seguridad social guatemalteco, la Ley Orgánica del IGSS recoge dicho principio en su tercer considerando: “los beneficios deben tener carácter mínimo, dejando así un amplio campo para el estímulo de los esfuerzos de cada uno y para el desarrollo del ahorro, de la previsión y de las demás actividades privadas”.

Fundamentos de la seguridad social

El derecho a la seguridad social está consagrado en el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada el 10 de diciembre de 1948, el cual señala que toda persona tiene derecho a la misma, por su calidad de miembro de la sociedad. Los derechos consagrados en dicha declaración fueron recogidos posteriormente en dos pactos internacionales los cuales, por su carácter de instrumentos jurídicos internacionales, tienen naturaleza vinculante, quedando obligados los Estados que los ratifican a dar fuerza de ley a su contenido.

El instrumento que recoge el derecho a la seguridad social es el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 6 de diciembre de 1966 y ratificado por Guatemala el 19 de mayo de 1988. En su artículo 9, el Pacto indica que los Estados partes “reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”.

La Constitución de Guatemala promulgada en 1945 incluyó, por primera vez en la historia constitucional del país, un capítulo de garantías o derechos sociales, entre los cuales figuraba, en el artículo 63, el establecimiento del seguro social obligatorio, señalando que la ley regularía sus alcances, extensión y la forma en que debía ser puesto en vigor; que comprendería, por lo menos, seguros contra invalidez, vejez, muerte, enfermedad y accidentes de trabajo; y que al mismo contribuirían patronos, obreros y el Estado.

El 28 de octubre de 1946 el Congreso de la República emitió la Ley Orgánica del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (Decreto No. 295), sobre la cual se comentará en el apartado siguiente.

Las dos constituciones que sucedieron a la de 1945 (las de 1956 y 1965) mantuvieron el régimen establecido, al igual que la Constitución Política de la República promulgada en 1985, actualmente en vigor. En su artículo 100, la Constitución establece que “el Estado reconoce y garantiza el derecho a la seguridad social para beneficio de los habitantes de la Nación. Su régimen se instituye como función pública, en forma nacional, unitaria y obligatoria”.

Continúa señalando el citado artículo “que el Estado, los empleadores y los trabajadores cubiertos por el régimen, con la única excepción de lo preceptuado en el artículo 88 de esta Constitución, tienen la obligación de contribuir a financiar dicho régimen y derecho a participar en su dirección, procurando su mejoramiento progresivo”. Así también, que la aplicación del régimen corresponde al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS).

En el Acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria (ASESA), suscrito en 1996 y que forma parte de los Acuerdos de Paz, se indica con respecto a la seguridad social que esta “constituye un mecanismo de solidaridad humana con el cual se contribuye al bienestar social y se sientan las bases para la estabilidad, el desarrollo económico y social, la unidad nacional y la paz”, y que deben tomarse medidas para “ampliar su cobertura, mejorar sus prestaciones y la amplitud de sus servicios con calidad y eficiencia”.

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La Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS) señala, en congruencia con el texto anterior, que el acceso a la seguridad social ofrece una serie de beneficios sociales, económicos y políticos que contribuyen a la cohesión social y la estabilidad de las sociedades. Durante la crisis económica de 2008 en adelante, agrega la asociación, los regímenes públicos de seguridad social hicieron una contribución positiva a la gestión de los impactos económicos y sociales de dicha crisis – actuando como amortiguador social y estabilizador económico - lo que constituye una “conclusión inesperada aunque sumamente bienvenida”, pues hasta ese momento era frecuente que algunos consideraran a la seguridad social como un obstáculo al crecimiento económico y a la competitividad global, insinuando que era una de las causas de los problemas económicos y no parte de su solución (AISS, 2010).

El sistema de seguridad social en Guatemala

A pesar que el artículo 100 de la Constitución establece que el régimen de seguridad social es de carácter unitario y que su aplicación corresponde al IGSS, en Guatemala existe un sistema fragmentado o segmentado. La misma Constitución menciona en sus artículos 114, 115 y 116, la jubilación de los trabajadores del Estado y el régimen de clases pasivas.

Además del régimen de seguridad social, cuya gestión está encomendada al IGSS, funcionan tres subsistemas independientes:
  • Para los trabajadores de los Organismos del Estado y de entidades descentralizadas y autónomas, establecido en 1923 mediante la Ley de Jubilaciones, pensiones y montepíos (Decreto Legislativo No. 1249), y regulado actualmente por la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado – CPCE - (Decreto No. 63-88).

  • Para los miembros del Ejército (oficiales, especialistas y empleados) a cargo del Instituto de Previsión Militar, creado en 1966 y regulado por el Decreto Ley No. 75 de 1984.

  • Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor, creado por Decreto No. 85-2005, y administrado por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social.
Adicionalmente, Mesa-Lago (1998) identificó 14 sistemas complementarios independientes, que pagan pensiones adicionales a las del IGSS, que en su mayoría reciben aportes de las instituciones públicas a las cuales pertenecen, como el Fondo de Prestaciones del Banco de Guatemala, la Superintendencia de Bancos y el Fondo de Regulación de Valores; el Plan de Prestaciones de la Universidad de San Carlos de Guatemala; el Plan de Prestaciones del Empleado Municipal, que cubre a los trabajadores de todas las municipalidades, con excepción de la Municipalidad de Guatemala; el Plan de Prestaciones de la Municipalidad de Guatemala y el de la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL) y el Plan de Prestaciones de los Trabajadores al Servicio del IGSS.

Otros, como el Instituto de Previsión Social del Artista Guatemalteco (Decreto No. 81-90) y el Instituto de Previsión Social del Periodista (Decreto 56-90), ambos de 1990, son financiados con aportes específicos provenientes de las actividades artísticas y, en el caso de los periodistas, por empleadores y trabajadores del sector.

La fragmentación del sistema representa un problema de eficiencia, en términos de costo de administración y de costos futuros, en la medida que aumenta el número de jubilados y la carga por el pago de pensiones. Al igual que en el resto de América Latina, los sistemas de pensiones para ciertos segmentos de servidores públicos, tienden a ser excesivamente generosos, por lo que conllevan un problema de inequidad, a la par que tienen un efecto de demostración negativo para otros grupos de servidores públicos.

Un ejemplo es el plan de pensiones del personal del IGSS, regulado por el Acuerdo No. 1135 de la Junta Directiva del IGSS (10 de febrero de 2004). Contempla una edad mínima de 55 años para optar a la pensión y con 35 años de servicio puede alcanzar el 100% del último salario, monto que también puede obtenerse con 23 años de servicio y 70 de edad.

Según datos del “Sistema de indicadores de trabajo decente” desarrollado por el proyecto “Diálogo Estratégico”, el 48% de la población de 65 años o más – estimada en 729,537 - percibía una pensión en 2011. De este total, 112,862 corresponden al Programa del Adulto Mayor, quienes reciben una pensión mensual de Q 400; 86,954 eran jubilados del Estado (CPCE); y 153,248 pensionados del IGSS (Coyoy, 2013). Cabe aclarar que no fue posible depurar estos datos, pues las CPCE incluyen personas menores de 65 años y entre los pensionados del IGSS están incluidos sobrevivientes (cónyuges e hijos de pensionados fallecidos).

Tomando en consideración que el propósito fundamental de este documento es el aumento de la cobertura de la seguridad a los trabajadores informales por parte del IGSS, los análisis, conclusiones y recomendaciones estarán centrados en el régimen aplicado por dicho instituto.

La administración del régimen seguridad social

El IGSS, como ya se mencionó anteriormente, fue creado en 1946, mediante la emisión de su Ley Orgánica (Decreto No. 295 del 28 de octubre de 1946). El presidente Juan José Arévalo, en las memorias sobre su período de gobierno, comenta que la creación del IGSS era “un acontecimiento de los mayores en el calendario de la Revolución” y que “terminaba así la caridad pública para los trabajadores, y a partir de aquel momento la propia contribución sacada de sus salarios, y el aporte de los patronos juntamente al del Estado, darían los elementos para afrontar los gastos de atención médica”.

En el discurso que pronunció con motivo de la inauguración de actividades, el gobernante aludió al IGSS como “un ejemplo magnífico de este intento paulatino y progresivo de resolver vastos y complejos problemas de nuestra vida” (Arévalo, 1998).

En sus memorias el presidente Arévalo menciona que hubo oposición de algunos médicos, haciendo referencia a protestas provenientes del gremio médico, que consideraban al seguro social como el preludio de la socialización de la medicina. Dicha oposición fue determinante para la inclusión de un miembro propietario y un suplente, designados por el Colegio de Médicos y Cirujanos, en la Junta Directiva del instituto.

El artículo 1º de la Ley Orgánica establece que la finalidad del IGSS es “aplicar en beneficio del pueblo de Guatemala y con fundamento en el artículo 63 de la Constitución de la República, un régimen nacional, unitario y obligatorio de seguridad social, de conformidad con el sistema de protección mínima”.

Es de hacer notar que la referencia al régimen nacional, unitario y obligatorio, es idéntica a lo que dispone el artículo 100 de la Constitución Política de la República (ya citado), que instituye al seguro social como “función pública, en forma nacional, unitaria y obligatoria”, de manera que el contenido de la Ley Orgánica puede considerarse congruente con los mandatos constitucionales vigentes.

La Constitución y la Ley Orgánica reconocen al IGSS el carácter de entidad autónoma. El décimo considerando de la ley señala que para cumplir con sus fines el IGSS debe ser investido “de un amplio margen de autonomía económica, jurídica y funcional”.

Con respecto a la naturaleza de la autonomía del IGSS, dado que se trata de un concepto que no es absoluto y admite gradaciones, la Corte de Constitucionalidad ha señalado que, en el caso de los entes cuya autonomía deriva de un mandato constitucional, esta tiene naturaleza orgánica y goza de especial protección, diferente a la que se confiere por medio de una ley ordinaria, con un concreto fin de descentralización administrativa y a los que corresponde una autonomía restringida (Corte de Constitucionalidad, Sentencias del 5 de septiembre de 1997 y del 5 de septiembre de 2000).

Sin embargo, para asegurar la integralidad en la actuación de los diferentes órganos del Estado, particularmente entre el gobierno central y los municipios y las entidades autónomas y descentralizadas, el artículo 134 de la Constitución establece, como obligaciones mínimas de los municipios y de “toda entidad autónoma y descentralizada”, la de “coordinar su política con la política general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo a que correspondan”; así como con el órgano de planificación del Estado.

Adicionalmente, el artículo 100 de la Constitución Política indica que el IGSS “debe participar con las instituciones de salud en forma coordinada” Deviene así al IGSS la obligación de coordinar – lo cual no significa subordinación, según ha señalado la Corte de Constitucionalidad -, con el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social y la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLÁN) según corresponda, y siempre que dichos entes tengan políticas explícitas con las cuales coordinarse y armonizar su actuación.

Para el sector salud, el Código de Salud (Decreto No. 90-97) crea el Consejo Nacional de Salud, que tiene entre sus funciones la de “promover mecanismos de coordinación entre las instituciones que conforman el sector”. Dicho consejo es presidido por el Ministro de Salud Pública y Asistencia Social y, entre otras entidades, está integrado por el IGSS (Artículos 12 al 15 del Código de Salud).

Según lo preceptuado por el artículo 3º de la Ley Orgánica, la Junta Directiva “es la autoridad suprema del Instituto y, en consecuencia, le corresponde la dirección general de las actividades de éste”. Está integrada por seis miembros propietarios y seis suplementes, designados por el presidente de la República; la Junta Monetaria; el Consejo Superior Universitario de la Universidad de San Carlos de Guatemala (USAC), el Colegio de Médicos y Cirujanos de Guatemala; las asociaciones o sindicatos patronales; y los sindicatos de trabajadores.

La ley señala que los directores son nombrados por períodos de 6 años (Art. 7o); que el período inicial de los directores tendrá una duración escalonada (entre 6 y un año), para que cada año se produzca una vacante y asegurar de esa forma la continuidad de políticas (Art. 1º de las disposiciones transitorias); que deben desempeñar sus funciones con absoluta independencia, lo que significa que no son representantes de los sectores que los designan, y que son inamovibles, salvo que incurran en las causales contempladas en la ley (Art. 11).

La Ley Orgánica del IGSS sufrió en 1956 una importante modificación, mediante el Decreto Presidencial No. 545, que otorgó al presidente de la República la facultad de nombrar al gerente y subgerentes del instituto.

De conformidad con la redacción original de la Ley Orgánica, artículo 16, el nombramiento del gerente y subgerentes corresponde a la Junta Directiva, con un mínimo de cinco votos de sus seis integrantes. Esa facultad le fue devuelta a la Junta Directiva mediante Decreto No. 11-2004, que se sustentó en la sentencia de la Corte de Constitucionalidad del 13 de septiembre de 2003.

Condiciones para la incorporación al régimen de seguridad social

La Ley Orgánica del IGSS, no obstante que fue emitida casi 40 años antes que la actual Constitución, tiene un elevado grado de congruencia con los mandatos constitucionales, pues el contenido del artículo 100 de la Constitución vigente es muy similar a los artículos correspondientes contenidos en las constituciones de 1945, 1956 y 1965.

Con sentido visionario la Ley Orgánica establece, en su artículo 27, que todos los habitantes que sean parte del proceso productivo están obligados a contribuir al sostenimiento del régimen en proporción a sus ingresos y el derecho de recibir beneficios para ellos y sus familiares.

Agrega el citado artículo que para lograr ese propósito el instituto debe comenzar por la clase trabajadora (en el contexto de la ley se entiende por clase trabajadora a la población laboral en relación de dependencia) y, dentro de ella, con los grupos que por sus características son “económicamente favorables”, procurando extenderse a toda la clase trabajadora en todo el territorio nacional. Para ello, el artículo 37 de la misma ley le otorga amplia libertad de acción.

Para el financiamiento del régimen el artículo 38 de la Ley Orgánica señala que durante el tiempo que solo se extienda a la clase trabajadora o a parte de ella, se financiará por el método de triple contribución (trabajadores, patronos y Estado); y que, cuando incluya a toda la población, utilizará el método de una sola contribución proporcional a los ingresos de cada habitante que sea parte del proceso productivo.

Durante las etapas intermedias se financiará con los métodos que determine el instituto, de acuerdo con sus necesidades y con las características y posibilidades contributivas de la población.

En consecuencia, el IGSS dispone de un mandato amplio y suficientemente flexible, que le permite extender la cobertura de la seguridad social a la población del país en forma progresiva, utilizando las modalidades y modelos contributivos que se adapten a las circunstancias y capacidades de los diferentes segmentos de la población productiva, vale decir la población económicamente activa, del país.

El Reglamento de Inscripción de Patronos en el Régimen de Seguridad Social (Acuerdo No. 1123 de la Junta Directiva, del 6 de marzo de 2003) establece en su artículo 2 que todo patrono que ocupe tres o más trabajadores está obligado a inscribirse en el régimen de seguridad social y, que en el caso de los patronos dedicados al transporte de pasajeros, carga o mixto, tienen obligación de inscribirse los que ocupen uno o más trabajadores.

Se supone que un empleador con uno o dos trabajadores podría afiliarse voluntariamente, pero en una consulta telefónica realizada al Centro de Atención Empresarial del Instituto (CATEMI) se indicó que ello no es posible, salvo que se trate de empresas de seguridad y transporte.

La exención de la obligación de afiliarse a las empresas que tienen uno o dos trabajadores es injustificada e incongruente con el concepto de la seguridad social como un derecho humano, además de constituirse en un obstáculo para la extensión de la cobertura. Adicionalmente, “distorsiona el mercado de trabajo e incentiva el mantenimiento de empresas pequeñas” (Mesa-Lago, 1998).

El artículo 18 del Reglamento de Inscripción señala que el formulario de inscripción tiene el carácter de declaración jurada, agregando que debe acompañarse con la documentación correspondiente.

En el caso de una sociedad mercantil dicha documentación, según indica la página web del IGSS, incluye fotocopias de la patente de comercio, de la escritura pública de constitución de la sociedad y del acta de nombramiento del representante legal. Si es empresa agrícola debe presentar fotocopia de la escritura pública de propiedad y de la certificación de inscripción en el Registro General de la Propiedad y, si arrienda, fotocopia del contrato de arrendamiento. Si se trata de una empresa constructora, fotocopia del contrato cerrado y de la licencia municipal, cuando proceda (www.igssgt.org./patronos(requisitosijuridica.html).

Para facilitar la inscripción de patronos, el IGSS debe limitarse a lo que permite la primera parte del artículo 18 del reglamento, exigiendo al patrono firmar una declaración jurada. No se justifica la preocupación porque una empresa constructora cuente con licencia municipal a menos que, cuando las municipalidades supervisan las obras en construcción, en reciprocidad, exigieran a las empresas constructoras comprobar que sus trabajadores están afiliados al IGSS.

A lo anterior cabe agregar que el artículo 23 faculta al IGSS a realizar inscripciones de oficio, cuando un patrono obligado se niega o resiste a inscribirse. Obviamente en este caso, la inscripción se tendrá que realizar sin contar con los documentos correspondientes.

En el artículo 22 se prohíbe que, en el caso de los patronos individuales, la persona que tiene calidad de patrono figure a la vez como trabajador. Para estimular su afiliación, en el caso de las microempresas (definidas como las unidades productivas en cuyas actividades participa directamente el propietario y tiene un máximo de cinco trabajadores), es recomendable permitir que el propietario pueda inscribirse como afiliado y gozar de los beneficios del régimen, pues resulta evidente que muchos microempresarios, sino la mayoría, son personas de bajos o medianos ingresos, que generalmente ejecutan tareas similares al resto de sus trabajadores.

Otra barrera importante para la extensión de la cobertura a profesionales independientes y trabajadores por cuenta propia son los requisitos que se exigen para la modalidad de “continuación voluntaria en el seguro”.

El interesado debe acreditar por lo menos 12 meses de contribución en los últimos 36 meses calendario; presentar la solicitud en el curso de los tres meses siguientes al último mes contribuido; y pagar mensualmente la contribución laboral y patronal tomando como base el salario del último mes de contribución obligatoria. El afiliado pierde el derecho a la continuación voluntaria si incurre en tres meses consecutivos de mora (Artículos 35 y 36 del Reglamento sobre Protección Relativa a Invalidez, Vejez y Sobrevivencia, Acuerdo No.1124 de Junta Directiva del 13/3/2003).

Evolución y cobertura de la seguridad social

El artículo 1º de la Ley Orgánica establece que el IGSS aplicará el régimen de seguridad social de conformidad con el sistema de norma mínima, en atención a lo que indica dicha ley en su tercer considerando – ya mencionado – sobre que los beneficios del régimen “deben tener carácter mínimo”.

El artículo 28 contiene un listado no limitativo de riesgos a cubrir: accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; maternidad; enfermedades generales; invalidez; orfandad; viudedad; vejez y muerte (gastos de entierro); a los cuales podrán agregarse los que determinen los reglamentos. Todo ello permite al instituto aplicar gradualidad en cuanto a los beneficios que otorga y la cobertura de la población trabajadora y, en general, de la población del país, para cumplir el mandato contenido en el artículo 100 de la Constitución: la seguridad social es un derecho “para beneficio de los habitantes de la Nación”.

En junio de 1947 la Junta Directiva del IGSS emitió el Reglamento sobre Inscripción de Patronos, dando inicio formal a las actividades de la institución. En enero de 1948 se habían inscrito 1,100 patronos. En diciembre de 1947 fue emitido el Reglamento sobre protección relativa a Accidentes de Trabajo, que fue el primer riesgo atendido, cubriendo a partir de enero de 1948 a los trabajadores del municipio de Guatemala, a los que se agregaron en ese mismo año el resto del departamento de Guatemala y siete departamentos más, como se muestra en el recuadro siguiente:

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En 2006, la cobertura para los hijos de los trabajadores, que hasta entonces estaba limitada entonces a los cinco años de edad, se extendió a los siete años de edad. La cobertura territorial del programa de Enfermedad, maternidad y accidentes (EMA) fue igualmente paulatina. Se completó en junio de 2010, con la incorporación al programa de los departamentos de Santa Rosa, Progreso y El Petén.

En el Cuadro No. 1 se presentan, para efectos comparativos, los datos relativos a la población cubierta por el IGSS en los años 2006 y 2011. Entre uno y otro año la población afiliada y el conjunto de la población cubierta (afiliados y demás derechohabientes) aumentó en un 12%, en tanto que el de pensionados del programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) aumentó en un 5%.

La relación entre afiliados activos y pensionados del IVS pasó de 7.07 pensionados por cada 100 afiliados en 2006, a 7.53 en 2011.

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Los trabajadores afiliados equivalen al 20% de la población económicamente activa (PEA), integrada por 5,571,358 personas, según reporta la Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos 2011 (ENEI 2011) del Instituto Nacional de Estadística (INE). De acuerdo con la ENEI 2011, la población cubierta por la seguridad social asciende a 946,381, equivalente al 17.7% de la población ocupada y al 16.9% de la PEA.

La población cubierta (afiliados y demás derecho habientes) representa el 18.89% de la población total del país, estimada por el INE en 14,713,763 personas para 2011.

En los cuadros siguientes se presentan datos sobre la cobertura de seguridad, comparativos entre 2006 y 2011, cuando fue posible obtener la información del primer año, que permiten conocer aspectos importantes relacionados con la cobertura del régimen de seguridad social aplicado por el IGSS. En el Cuadro No. 2 se observa el peso que tiene la población afiliada residente en el departamento de Guatemala, la cual triplica a los afiliados registrados en los 18 departamentos restantes.

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El predominio entre la población afiliada de personas menores de 44 años, que representan el 76% de los afiliados (que como mínimo cotizarán durante los próximos 15 años antes de llegar a la edad de jubilación), es una ventana de oportunidad relacionada con el bono demográfico al que se hará referencia más adelante, derivada de la composición etaria de la población cubierta por el IGSS. Por otra parte, el 67% de la población afiliada corresponde al sexo masculino, lo que es congruente con la composición por sexo de la población ocupada que reporta la Encuesta de Empleo e Ingresos de 2012 (ENEI, 2012), según la cual el 37% pertenece al sexo femenino.

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En el Cuadro No. 4 aparece la distribución de la población afiliada por rama de actividad económica que refleja, entre otros aspectos, el bajo nivel de cobertura de la población dedicada a la agricultura y similares, que representa el 32% de la población ocupada, según la ENEI 2012. A la actividad de servicios corresponde el 48% de la población afiliada, en tanto que representa el 19% de la población ocupada.

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Respecto al nivel de las remuneraciones de los trabajadores afiliados al IGSS, en el cuadro siguiente se presenta el salario promedio general de los afiliados y los promedios por rama de actividad económica. El promedio de 2011 es superior en un 17% al promedio que la ENEI 2012 reporta para los asalariados residentes en el área urbana metropolitana (departamento de Guatemala), que ascendía a Q 2,768.

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La población afiliada según categoría del empleador corresponde al programa EMA, en el cual están inscritos los trabajadores de los sectores público y privado, pues los trabajadores del Estado son cubiertos por el régimen de clases pasivas civiles del Estado. Por tal motivo, la población afiliada al IVS es solamente la que tiene un empleador privado.

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En el cuadro siguiente se presenta la situación de los patronos o empleadores formalmente inscritos en el seguro social, por rama de actividad económica. El incremento del número de patronos entre 2006 y 2011 fue equivalente al 36%.

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Respecto a la distribución departamental de los empleadores, según el Informe Anual de Labores 2011 del IGSS, 46,235 empleadores (equivalentes al 63.44%) residían en el departamento de Guatemala; 3,303 (equivalentes al 4.5%), en Escuintla; 2,862 (equivalentes al 4%), en Quetzaltenango; 1,645 (equivalentes al 2.4%), en Izabal; y 18,833 empleadores (que equivalen al 25.8%), en los 18 departamentos restantes.

El financiamiento de la seguridad social

El artículo 38 de la Ley Orgánica indica que durante el tiempo que el régimen de seguridad social se extienda, solamente a la población trabajadora o parte de ella, se financiará mediante el método de triple contribución, es decir, con cuotas obligatorias de los trabajadores, de los patronos (empleadores) y del Estado.

Para dicha etapa, donde actualmente se encuentra, el artículo 39 de la Ley Orgánica establece que los sectores productivos y el Estado deben sufragar el costo total de los beneficios, en la proporción siguiente:
  • Trabajadores 25%
  • Patronos 50%
  • Estado 25%
Los aportes de los trabajadores y de los patronos para los programas EMA e IVS equivalen al 15.5% del salario ordinario del trabajador, distribuyéndose en la forma que se presenta en el cuadro siguiente:

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Es oportuno destacar que, como aparece en el cuadro siguiente, entre los siete países centroamericanos (incluyendo Panamá y Belice), los aportes de los trabajadores y empleadores de Guatemala son los terceros más bajos, superando solamente a Belice y Honduras.

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Uno de los principales problemas enfrentados por el IGSS, especialmente el programa EMA, es el incumplimiento por parte de los distintos gobi¬ernos del pago de los aportes que corresponden al Estado por su calidad de empleador y como Estado propiamente dicho.

Desde la creación del IGSS el Estado cumplió en mínima parte con el pago de sus cuotas como empleador y como Estado. El gobierno fundador, de Juan José Arévalo, pagó solo Q 500 mil de Q 1.7 millones que le correspondían, y los siguien¬tes gobiernos mantuvieron la tendencia. Entre 1946 y 2003 pagaron solamente Q 841 millones, acumulando una deuda de Q 16,078 millones.

A partir de 2004 se observa un importante cam¬bio, gracias a lo que el Informe Anual de 2009 denomina “una complicada labor de cobro”. Esto permitió que entre 2004 y 2009 el Estado pagara Q 2,214 millones. En 2010 el Estado pagó Q 510 millones, incluyendo inmuebles por un valor de Q 51.1 millones; y en 2011 Q 447 millones (el 100% de lo presupuestado).

Mesa Lago (1998) señala que en América Latina es infrecuente que el Estado nunca pague sus compromisos con el régimen de seguridad social y que, si bien en muchos países se llegó a deudas de gran magnitud, los gobiernos firmaron convenios para amortizarlas. Al año 2011 la deuda del Estado se integraba de la forma siguiente:

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A la falta de pago de sus compromisos por parte del Estado (gobierno central) y las municipalidades, se agregan varias situaciones que han afectado y afectan las finanzas del IGSS, entre las cuales destacan las siguientes:

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Los sistemas de financiación

El IGSS no utiliza un solo sistema de financiación. El programa de Enfermedad, Maternidad y Accidentes (EMA) utiliza el sistema denominado de distribución o “reparto simple modificado”, que se diferencia del sistema de “reparto simple” en el hecho de procurar obtener un excedente entre ingresos y egresos, que se convierte en reserva para contingencias.

El sistema de reparto simple busca recaudar cada año suficientes cotizaciones que permitan cubrir todos los egresos de ese año (Mesa-Lago 1998). Este es el caso de las CPCE, donde los ingresos derivados de las cuotas de los trabajadores son utilizados en su totalidad para sufragar el costo de las pensiones, a lo que se agrega el aporte proveniente del Presupuesto General de la Nación.

El modelo que utiliza el programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS) es denominado incorrectamente como “sistema de reparto”, cuando en realidad utiliza el modelo de financiamiento conocido como “prima media escalonada” (PME) “que se caracteriza por el uso de una capitalización parcial colectiva que permite acumular una reserva que contribuye con su rendimiento a financiar el programa”. Este modelo persigue crear una reserva inferior a la que puede lograrse con el sistema de capitalización completa o plena (Mesa-Lago, 1998).

Se le llama escalonado porque las primas o contribuciones permanecen fijas durante un período de tiempo – que se espera sea lo más largo posible – a cuyo término la prima es aumentada para mantenerse estable por otro período similar y así sucesivamente. El modelo permite que el escalonamiento del período de tiempo, la cuantía de la prima o contribución y el volumen de la reserva, se puedan graduar de acuerdo a las condiciones particulares de cada país.

El IGSS puede, en función de lo dispuesto por artículo 43 de su Ley Orgánica, aplicar el sistema que estime más conveniente para los beneficios que otorga. De esa cuenta le es permitido adoptar el sistema de reparto, el de capitalización colectiva u otro, a condición de que busque establecer sistemas más simples, eficientes y de mayor sentido social.

Con fundamento en lo anterior, el artículo 42 del Reglamento sobre Protección Relativa a Invalidez, Vejez y Sobrevivencia, indica que el sistema adoptado para el financiamiento del programa IVS es el de prima escalonada y que, cuando en un ejercicio financiero, el total de ingresos por concepto de contribuciones y rendimiento del Fondo de la Reserva Técnica – que se constituye con los excedentes mensuales de los ingresos sobre los egresos y es distinto e independiente de los otros fondos del instituto (Artículo 41 del reglamento) -, sea inferior al del total de los egresos por prestaciones y gastos administrativos, “se aumentarán las tasas de contribución a un nivel que garantice el equilibrio financiero por un período no menor de cinco años. El indicado aumento podrá postergarse si el Estado aporta los recursos necesarios para cubrir íntegramente el exceso de los egresos sobre los ingresos”.

El artículo 44 de la Ley Orgánica prescribe, por su parte, que si una revisión actuarial indica déficit en las disponibilidades para hacer frente a las obligaciones, el IGSS debe proceder de conformidad con las siguientes normas:

a) Reajuste inmediato de los beneficios para la gradual eliminación del déficit;
b) Reajuste de cuotas o contribuciones con el mismo objeto;
c) Mantenimiento de la escala de beneficios, para ser pagados únicamente en proporción al índice de solvencia que indique la respectiva revisión actuarial;
d) Aplicación conjunta de las tres medidas anteriores.

Cabe hacer mención que un informe de OIT señala que “el nivel de capitalización de los regímenes de seguridad social se determina por consideraciones que no se limitan exclusivamente a la salvaguardia financiera de los compromisos en materia de pensiones” (OIT, 2001). En el caso de los sistemas públicos de pensiones dicho informe señala que, por tener el respaldo de la sociedad para garantizar sus activos y, en teoría, su futuro a lo largo de un período de tiempo indefinido, no necesitan del mismo nivel de capitalización que un sistema privado.

El modelo de capitalización parcial colectiva permite la solidaridad intra e intergeneracional, con cotización (un porcentaje del salario) definida y beneficios definidos y no existe una relación de uno a uno entre lo que cada persona aporta y lo que recibirá posteriormente en concepto de pensión.

Las reformas de los sistemas de pensiones de América Latina, impulsadas a partir de finales de la década de los 70 - denominadas sustitutivas - escogieron en algunos casos un modelo de administración privada (Chile, Bolivia y El Salvador) o administración múltiple (México). El sistema adoptado en esas reformas fue el de capitalización plena e individual (CPI), también conocido como de capitalización anticipada completa.

En este sistema el asegurado tiene una cuenta individual donde se depositan sus contribuciones a lo largo de la vida laboral y la pensión se integra con el fondo acumulado, más los rendimientos, deduciéndole las comisiones de la entidad administradora. Este sistema tiene cotización definida (porcentaje del salario) y beneficio no definido. Aunque existe una relación de uno a uno entre el ahorro y el beneficio, este depende del desempeño de la economía, las tasas de interés y las comisiones del administrador. En varios países, el Estado (Chile, por ejemplo) garantiza un rendimiento mínimo de las inversiones y una pensión mínima, así como protección en el caso de bancarrota de la administradora privada, lo que implica un costo fiscal.

La importancia de la contributividad

Los sistemas de protección social en general y, los de seguridad social en particular, afrontan varias tensiones entre las que destacan las relacionadas con el enfoque de universalización o de focalización – en buena parte resuelto cuando se considera que en materia de derechos sociales la focalización es un instrumento o medio para alcanzar la universalización, pero no un fin en sí mismo.

Otra tensión se refiere a la disyuntiva respecto al carácter contributivo o no contributivo de las prestaciones de la seguridad social. En América Latina, ante la dificultad que existe para incorporar a importantes segmentos de la población ocupada a los sistemas contributivos, cobra fuerza la idea de extender los sistemas no contributivos a toda la población (Repetto, 2010).

Bosch et al (2013) señalan la necesidad de tomar en consideración diversas consecuencias que resultan de la búsqueda de la ampliación de cobertura del sistema de seguridad social. La escasa cobertura tiene consecuencias sociales, entre las que destacan las relacionadas con la pobreza de los adultos mayores y de sus familias; así como los impactos de género (en México las hijas destinan en promedio 22 horas a la semana para la atención de los adultos mayores de la familia, en tanto los hijos solamente destinan ocho).

Por el lado de la ampliación de la cobertura mediante sistemas no contributivos, es necesario considerar las consecuencias fiscales, derivadas del aumento del gasto del Estado. Esto es particularmente importante para Guatemala, que tienen una carga que no supera el 12% con relación al Producto Interno Bruto (PIB). En 2011, su carga tributaria fue equivalente al 10.9% del PIB y los ingresos fiscales totales representaron el 13.6% del PIB, en tanto que para 19 países de América Latina representaron el 15.7% y el 23.6% respectivamente (CEPAL, 2013).

De lo anterior se deduce la importancia de buscar la incorporación al sistema contributivo de seguridad social del máximo porcentaje posible de la población trabajadora, para alcanzar un “sistema sustentable, previsible y capaz de dar soluciones a los problemas de cobertura que se proponga como objetivo la sociedad. Es necesario considerar la ampliación de las bases contributivas en todo sentido, las que evaden y eluden la contributividad y las que no han sido alcanzadas por la legislación” (Lacchini y Zuccotti,s.f.) particularmente los trabajadores de la economía informal.

El éxito de un sistema contributivo depende, fundamentalmente, de los factores siguientes:
  • Tasa de contribución moderada y razonable
  • Percepción de una pensión futura suficiente
  • Alta valoración del futuro
  • Alta probabilidad de que el evasor sea descubierto y obligado a contribuir
Sin embargo, en el análisis individual de la contribución es posible que la persona decida no contribuir - especialmente si es joven y sano y su salario es bajo - dejando de lado consideraciones relacionadas con el aporte que la seguridad social hace a la cohesión social y al bienestar de la sociedad en su conjunto.

Es por ello que el sistema de seguridad social debe tener carácter obligatorio, sin dejar al trabajador individual la posibilidad de elegir entre contribuir o no hacerlo. Aquí también tiene un papel importante el desarrollo de una cultura previsional – la valoración alta del futuro – mediante campañas de educación y sensibilización relativas a los beneficios individuales y sociales de la seguridad social (Lacchini y Zuccotti,s.f.)

Sostenibilidad financiera del IGSS

Un principio básico, condición necesaria para que puedan alcanzarse los restantes principios de la seguridad social (mencionados en el numeral 1), es el relativo a la sostenibilidad financiera del régimen de seguridad social, particularmente del sistema de pensiones (IVS).

En el cuadro siguiente se muestra un comparativo de los presupuestos de ingresos y egresos del IGSS correspondientes a los años 2006 y 2011.

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Concluye que la situación financiera de corto plazo era solvente en ese momento y que “muy probablemente lo siga siendo en el mediano plazo”. Le llamaba la atención que los gastos administrativos constituían más del 20% de los egresos totales.

En el Informe Anual de Labores correspondiente al año 2011, el IGSS reporta que el IVS tuvo unos ingresos por concepto de contribuciones de Q 1,859 millones, contra un pago por prestaciones pecuniarias de Q 1,705 millones. Los ingresos totales del programa fueron de Q 2,860 millones y los egresos de Q 2,748 millones, lo que permitió integrar Q 111.8 millones a la reserva técnica.

Con respecto al rendimiento de las inversiones, que es un elemento fundamental para la sostenibilidad del sistema, Mesa-Lago (1998) señala que entre 1980 y 1995 la inversión nominal total del IGSS pasó de Q 143.2 millones a Q 1,967.7 millones, de los cuales el 72% correspondió al IVS – Q 1,426.7 millones -

El rendimiento nominal en ese período osciló entre 6.36% en 1980 y 16.98% en 1994, pero el rendimiento real fue negativo, con una tasa de -3.8% en el período. Solamente en los años – 1984, 1994 y 1995 – fue positiva, con 3.14%, 4.83% y 4.74%, respectivamente.

En el cuadro siguiente se puede observar el rendimiento del portafolio total de inversiones, con datos comparativos de dos años:

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Otro elemento importante para la sostenibilidad es la diversificación de la cartera de inversiones, pues en la medida que sea más diversificada se encuentra mejor cubierta contra los riesgos. De acuerdo con Mesa-Lago (1998), en el período de 1980 a 1985 entre el 74% y el 85% de las reservas del IGSS estaba colocado en bancos privados; entre el 13% y el 26% en el Banco de Guatemala; y entre el 2.2% y el 3.8% en entidades financieras. En ese período el rendimiento real fue negativo (-2.3%) debido principalmente a la inflación de 1985, que llegó al 31%, con una tasa de rendimiento real de -18%.

Entre 1986 y 1991, como ya se indicó en el nu¬meral 7, el gobierno obligó al IGSS a depositar sus reservas en el Banco de Guatemala. En ese perío¬do la inflación afectó igualmente el rendimiento real, que fue en promedio de -8.8% anual.

En 1992 el gobierno liberó las reservas del IGSS. Se mantuvo la elevada concentración de depósi-tos en el Banco de Guatemala (entre 91% y 94%), pero el banco pagó rendimientos superiores a los que ofrecía la banca privada, llegando a tener rendimiento positivo de 4.8% en 1994 y 1995 (Mesa-Lago, 1998).

En el estudio sobre los sistemas de pensiones en Centroamérica, que Mesa-Lago elaboró en 2010 para el Cuarto Informe Estado de la Región, indica que la rentabilidad real de las inversiones del IGSS entre 2004 y 2009 osciló entre -1.7% en el primer año y 9.5% en el último, con tres años de rentabilidad real negativa y solamente dos de positiva (Mesa-Lago, 2010).

En septiembre de 2010 el IGSS informó que sus reservas (Q 15,917 millones) estaban invertidas, en un 53% en Bonos del Tesoro del Ministerio de Finanzas Públicas, 20% en títulos del Banco de Guatemala y 27% en bancos del sistema. Agrega que el rendimiento promedio que obtuvieron sus depósitos en los bancos privados fue de 9.01%, en tanto que los inversionistas privados lograron un promedio de 7.82% (InfoIgss, 17/9/2010).

Mesa-Lago (2010) señala que las inversiones en títulos públicos están expuestas a un riesgo político que depende del comportamiento estatal. “Incurren en este riesgo los países con excesiva concentración en deuda pública, préstamos del Es¬tado y depósitos en bancos estatales; el gobierno que fija la tasa de interés puede reducirla, también forzar el cambio de instrumentos dolarizados a la moneda nacional y después devaluar ésta (como ocurrió en crisis anteriores en Argentina y Perú) con efectos desastrosos para el valor del fondo. Por el contrario, el riesgo político se reduce si el Estado paga intereses comparables a los del mercado y no interfiere en las decisiones de la inversión”.

La evaluación actuarial realizada por el IGSS para el año 1995, citada por Mesa-Lago (1998) determinó que la prima vigente en ese entonces y en la actualidad (4.5%) sería suficiente para garantizar el equilibrio financiero hasta 2001. Nuevas proyecciones para 1996 determinaron que la prima del 4.5% garantizaba un período de equilibrio hasta 2003.

La revisión actuarial elaborada por el equipo de la Fundación Friedrich Ebert en 1997, que sirvió de sustento al diagnóstico y propuesta elabora¬dos por Mesa-Lago, estableció que la relación cotizantes activos/pensionados pasaría de 8.5 en 1995; a 7.4 en 2010; 6.7 en 2015; y, 5.1 en 2025 (Mesa-Lago, 1998).

En su Informe Anual de Labores de 2009, el IGSS informa que llevó a cabo una revisión actuarial, la cual permitió determinar que la prima actual de 5.5% sobre los salarios tendrá vigencia hasta 2013, año en el que se requerirá ascender un nuevo escalón, mediante medidas correctivas a sus variables técnicas (ajustes o reformas paramétricas a las que se hace referencia en el numeral siguiente), para que el período de equilibrio se prolongue por más de 10 años.

La revisión actuarial practicada por el IGSS en 2011, indica que el desequilibrio financiero iniciará en 2017 (los egresos serán superiores a los ingresos por cuotas y rendimiento de las inversiones) y que la reserva se agotará en 2022 (IGSS, 2012).

Reformas paramétricas

A partir de los años 80 del siglo pasado, en países desarrollados y en vías de desarrollo, tuvieron lugar importantes transformaciones de los regímenes de seguridad social y de los sistemas de pensiones.

En América Latina las reformas más profundas fueron las estructurales, que consistieron en el cierre de los sistemas públicos y su sustitución por uno privado (por ello también son llamadas sustitutivas); o la adopción de un sistema mixto, con importante participación privada. En el primer caso la reforma emblemática fue la de Chile, seguida de Bolivia, México, El Salvador y República Dominicana. En el segundo caso se encuentran las reformas de Perú, Colombia, Uruguay, Costa Rica y Panamá.

Las reformas estructurales se realizaron en medio del auge de la corriente neoliberal (que inspiró las recomendaciones del Consenso de Washington), promovidas fuertemente por organismos financieros internacionales, particularmente el Banco Mundial, que adoptó el modelo chileno como el paradigma para las reformas de los sistemas de pensiones.

Los problemas que afectaban a los sistemas de pensiones, no todos endógenos, justificaron los procesos de reforma. Entre esos problemas se pueden citar la existencia de múltiples regímenes (la fragmentación a la que se aludió anteriormente); la baja cobertura para los más pobres; los excesivos costos administrativos; la baja eficiencia; la corrupción y el manejo político; el descenso en la relación entre contribuyentes y beneficiarios; la baja rentabilidad de las inversiones; y, los incrementos de las pensiones que llevaron a crecientes déficit de los sistemas de pensiones.

El costo que representó para las finanzas públicas el sostenimiento de los sistemas de pensiones “llevó a identificar a la seguridad social como una causa del déficit, pero también como una fuente potencial de financiamiento y desarrollo del mercado de capitales” (SSOS, 2008). A ello se sumaron la crisis de la deuda y los procesos de ajuste estructural, que abrieron el camino para las reformas orientadas a reducir el gasto estatal, entre ellos el destinado a la seguridad social, a la que se descartó el componente solidario que la caracterizó desde sus inicios.

En el resto de países (Brasil, Cuba, Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay y Venezuela) se han realizado reformas no estructurales o paramétricas; o bien, los sistemas permanecen sin modificaciones. Se denominan paramétricas porque se realizan modificaciones (incrementos) en los parámetros o variables de financiación (contribuciones) o de acceso a la pensión (principalmente la edad y los años de contribución).

En el caso de Guatemala, el primer cambio importante en el programa del IVS tuvo lugar en 1988, pero en sentido contrario a las reformas paramétricas, cuando mediante Acuerdo No. 788 de la Junta Directiva, se redujo de 65 a 60 años la edad mínima para optar a la jubilación. De acuerdo con el IGSS, esta modificación tuvo un propósito eminentemente político-electoral, “sin ningún respaldo técnico” (InfoIgss, 20/1/2011). Las condiciones y la forma de integración de la pensión por vejez actualmente vigentes, están fijadas en los artículos 15 y 16 del Reglamento sobre Protección Relativa a Invalidez, Vejez y Sobrevivencia – en adelante denominado Reglamento del IVS - (Acuerdo No. 1124 de la Junta Directiva del IGSS del 12 de marzo de 2003), y cuya última modificación está contenida en el Acuerdo No. 1291 de la Junta Directiva del IGSS, del 20 de septiembre de 2012. Dichas condiciones se resumen en el recuadro siguiente:

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Aumento de la prima de cotización

La primera reforma paramétrica fue en 2000, cuando la contribución inicial para el IVS, establecida al momento de la creación del programa en 1977, de 4.5% sobre el salario del trabajador (3% para el empleador y 1.5% para el trabajador) fue elevada a 5.5% (3.67% para el empleador y 1.83% para el trabajador, ver Cuadro No. 8).

Primer intento de aumentar la edad para la pensión por vejez

En el Reglamento del IVS emitido el 13 de marzo de 2003, el IGSS modificó en el artículo 15 las condiciones de acceso vigentes hasta la fecha, estableciendo las siguientes:

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El Procurador de los Derechos Humanos presentó una acción de inconstitucionalidad contra el inciso b) del artículo 15, la cual fue declarada con lugar por la Corte de Constitucionalidad en sentencia del 13 de julio de 2005 (Expediente No. 2765-2004).

Los principales argumentos expresados del Procurador son los siguientes:

a) Viola el artículo 4o. de la Constitución9 porque la escala o diferencia de tratamiento de los afiliados no es justificable desde el punto de vista de la garantía constitucional de igualdad.

b) Conlleva disminución a los derechos que se otorgaban a los trabajadores mediante el Acuerdo No.788 de la Junta Directiva del IGSS, el cual establecía que los afiliados tenían derecho a gozar de la pensión por vejez al cumplir 60 años; por tal razón, el precepto impugnado resulta nulo, pues a temor de lo que establece el artículo 106 de la Carta Magna, son nulas ipso jure las estipulaciones que conlleven limitación a los derechos reconocidos a favor de los trabajadores en la Constitución, en la ley, en los tratados internacionales ratificados por Guatemala y en los reglamentos y otras disposiciones relativas al trabajo.

c)
Con la aplicación de dicho artículo se viola el contenido del artículo 15 de la Carta Magna, que consagra la irretroactividad de las leyes, pues vuelve hacia atrás al regular la situación de personas que ya habían adquirido derecho a la cobertura.

La Corte de Constitucionalidad, resolvió con lugar el planteamiento de inconstitucionalidad y dio un plazo de 10 días a la Junta Directiva del IGSS para regular nuevamente sobre lo impugnado. Entre los criterios que sustentan el fallo destacan los siguientes:

a) El artículo impugnado intenta normar hechos anteriores al inicio de su vigencia, al pretender regular la situación de personas que adquirieron el derecho a la pensión desde el día siguiente de su promulgación, pese a que la situación de estos ya había cobrado imperatividad al amparo de normativa anterior.

b) Que el cambio de condiciones no puede hacerse en perjuicio de los trabajadores que tienen seguro su acceso a dicho beneficio, pues al hacerlo se contraviene el artículo 100 de la Constitución, que establece al Estado la obligación de mejorar progresivamente el régimen de seguridad social y que, al contrario de mejorar la situación de los afiliados, se afecta su derecho a gozar del beneficio al aumentar el número de contribuciones, el período de tiempo de pago de la misma y la edad de dichos afiliados.

c) Que el Estado tiene la obligación de procurar “las condiciones que beneficien el mejoramiento del régimen de previsión social”, la que debe cumplirse sin menoscabar las condiciones a que están sujetos los afiliados, al cambiar “para menos las condiciones de los trabajadores afectados, en vez de mejorarlos como es la filosofía que impera en la doctrina del Derecho del Trabajo expuesta en la Constitución”, de acuerdo con la cual “las normas que lo constituyen integran un plexo de derechos fundamentales, susceptibles de ser mejorados, pero jamás disminuidos, limitados o tergiversados”, de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 44 y 106.

Segundo intento de aumento de la edad y número de contribuciones – parcialmente exitoso

En 2010, luego de alcanzar un consenso sobre el tema con el Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales y Financieras (CACIF) y la Unión Guatemalteca de Trabajadores (UGT), en su carácter de entidades representativas de los sectores empleador y trabajador, respectivamente, la Junta Directiva del IGSS emitió el Acuerdo No. 1257, del 14 de diciembre de 2010, aprobado mediante Acuerdo Gubernativo No. 381-2010, que modifica varios artículos del Reglamento del IVS, entre ellos los relacionados con las condiciones, integración y monto máximo de las pensiones por invalidez total, vejez y gran invalidez.

Entre las justificaciones, expuestas en los considerandos del acuerdo gubernativo, destacan las siguientes:

a) Que como resultado de la revisión de los parámetros actuariales del IVS y de acuerdo con la técnica actuarial, son necesarias modificaciones que contribuirán a la estabilidad financiera del Programa y al fortalecimiento del mismo, para hacer frente a los compromisos adquiridos.

b) Que la necesidad de actualizar los parámetros deviene de la evolución demográfica, especialmente del aumento de la expectativa de vida de la población, que afecta directamente las finanzas del programa, sin que hasta la fecha se hayan actualizado los parámetros para adaptarlos a la dinámica demográfica.

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Las reformas fueron impugnadas ante la Corte de Constitucionalidad por el Procurador de los Derechos Humanos, el Movimiento Sindical Indígena y Campesino de Guatemala (MSICG) y Lilian Elizabeth Donis, ex diputada al Congreso de la República. Entre los argumentos presentados en las impugnaciones destacan los siguientes:

a) Violación del derecho a la igualdad (Artículo 4 de la Constitución) pues se excluye a un grupo de trabajadores de otro, con diferencias de requisitos en cuanto a años de vida y a número de cuotas pagadas.

b) Violación del artículo 5 de la Constitución, al restringir el derecho a solicitar una pensión al cumplir los requisitos establecidos con anterioridad y que constituye un derecho adquirido susceptible de ser mejorado.

c) Se restringen derechos adquiridos por los trabajadores, en violación del artículo 106 constitucional, al requerir más años y elevar las contribuciones para gozar de la pensión.

d) Las normas constitucionales no admiten una disminución, restricción o limitación al acceso a la seguridad social o a las prestaciones por invalidez, vejez o sobrevivencia.

e) Elevar progresivamente la edad supone disminuir o hacer una regresión al beneficio y discriminar gravemente a los beneficiarios, quienes se ven obligados a trabajar por un mayor número de años que sus antecesores.

f) El artículo 15 de la Constitución establece que la ley no tiene efecto retroactivo.

Por su parte el IGSS presentó las siguientes justificaciones:

a) No se puede alegar derechos adquiridos por las modificaciones a la modalidad, extensión de los beneficios, o al monto y métodos de cobro y de cálculo de las cuotas o contribuciones asignadas para cubrirlos, pues los beneficios del seguro social son derechos condicionados, que están supeditados a la realidad guatemalteca y del régimen de seguridad social.

b) Las reformas constituyen acciones necesarias e inmediatas para mantener la sostenibilidad del régimen y garantizar que las pensiones sean otorgadas a la mayor cantidad de personas con derecho a estas y por la mayor cantidad de tiempo posible, pues tal obligación es inviable si se mantienen las condiciones anteriores.

c) El principio de igualdad, implica tratar situaciones diferentes de forma diferente. Hay un trato diferenciado entre las personas que ya gozaban de un beneficio y aquellas que tienen la expectativa. Las personas con derecho adquirido no son afectadas por las modificaciones y las personas con expectativa de un derecho solamente gozan de un derecho a futuro y no consolidado.

La Corte de Constitucionalidad en sentencia dictada el 6 de septiembre de 2012 (Expedientes acumulados 3-2011, 4-2011 y 52-2011), declaró inconstitucionales las reformas relacionadas con el aumento a la edad de jubilación a 62 años y la consolidación en una sola asignación familiar de las asignaciones que se otorgan por cada carga familiar del pensionado. No encontró inconstitucionalidad en el incremento progresivo del número de contribuciones requeridas para tener derecho a la pensión por vejez.

La Corte realizó un extenso y minucioso análisis de las reformas aprobadas por la Junta Directiva del IGSS (páginas 23 a 41 del texto de la sentencia), que aporta valiosos criterios para abordar el tema de los derechos sociales:
  • Al comparar las medidas contempladas en la normativa anterior con las modificaciones adoptadas por el IGSS, advierte regresividad en la sustitución de la asignación por carga familiar (hasta siete diferentes cargas) por la asignación familiar única; y en el aumento de los requisitos de edad y número de contribuciones para acceder a la pensión (hasta cinco años más para un sub-grupo de afiliados).

  • Para determinar si las medidas regresivas se justifican y no resultan discriminatorias, “deben superar los test de razonabilidad y de proporcionalidad a fin de establecer si son válidas, si fueron evaluadas alternativas, si no afectan el contenido esencial del derecho a la seguridad social y si el beneficio que se alcanzará es superior al costo que previenen”.

  • Las medidas regresivas adoptadas tienen el propósito de evitar el déficit financiero del régimen, lo cual es constitucionalmente válido. Los estudios actuariales reflejan un aumento de la expectativa de vida, por lo que no puede mantenerse un período de contribución de 15 años y dar casi 30 de beneficios.

  • Mediante el artículo 44 de la Ley Orgánica, el legislador facultó al IGSS para reajustar beneficios, contribuciones y mantener los beneficios en forma proporcional a su solvencia, e incluso aplicar simultáneamente las tres medidas.

  • En función de la protección financiera del régimen, los casos de aumento del número de contribuciones para recibir el complemento de 0.5% de la remuneración base por cada seis meses de contribución adicional; la variación para los pensionados de “Gran Invalidez” que no reciban el complemento por asignación familiar; y el aumento de hasta 60 meses en la contribución para optar a la pensión de vejez; “resultan ser estrictamente proporcionales con el fin constitucional a satisfacer, por ser su afectación leve frente a la elevada satisfacción del otro”.

  • La aplicación del subprincipio de ponderación por medio del test de necesidad, que consiste en comparar las medidas adoptadas con hipotéticas alternativas, permite determinar si tales alternativas hubieran sido igualmente idóneas o permitían alcanzar el objetivo sin necesidad de afectar u ocasionar una intervención en el contenido del derecho fundamental.

  • El Reglamento del IVS (Artículo 42) prevé el aumento de la tasa de contribución, entre las medidas financieras que pueden adoptarse en caso de déficit, y que el aumento puede postergarse si el Estado aporta los recursos que permitan cubrirlo.

  • No consta que se evaluaran las distintas alternativas, por lo que violan el subprincipio de ponderación y, por consiguiente, el de proporcionalidad en sentido amplio.

  • El artículo 44 de la Ley Orgánica señala que los reajustes deben ser únicamente “para la gradual eliminación del déficit”, en atención al fin constitucional de “procurar el mejoramiento progresivo”, por lo que las normas regresivas, que sean razonables y proporcionales, deben reflejar un carácter temporal y no perdurable.

  • De resultar estrictamente necesario aumentar la edad, esta medida “debe ser adoptada por el Congreso, por ser un elemento subjetivo de límites a derechos fundamentales que sólo pueden ser adoptados por el legislador”.

  • Las medidas que violan el artículo 100 constitucional, “por ser regresivas, no razonables ni proporcionales, contrariando los principios de progresividad, no regresividad, racionalidad y proporcionalidad” son:
a) Aumentar los meses de contribución para optar al 0.5% de la remuneración base por cada 6 meses de contribución en exceso.

b) La eliminación del beneficio del 10% de la remuneración base por cada dependiente del afiliado.

c) La variación del cálculo del 25% adicional para los pensionados de “gran invalidez”.

d) El incremento de la edad para optar a la pensión por vejez.

Transición demográfica

Los cambios en las estructuras etarias de las sociedades traen como resultado el proceso denominado transición demográfica. Las sociedades parten de un estado de bajo crecimiento demográfico, con altas tasas de mortalidad y fecundidad; pasan a un período intermedio en el que baja la tasa de mortalidad y se incrementa la de fecundidad, con lo que se produce un aumento de la tasa de crecimiento de la población; para llegar a una etapa en la que se reduce el crecimiento de la población, por efecto de la disminución de la tasa de fecundidad.

Los países de América Latina son clasificados en cuatro etapas: muy avanzada, con un país (Cuba); avanzada, con siete países (entre ellos Argentina, Uruguay, Brasil y Costa Rica), avanzada plena, con nueve países (entre ellos El Salvador, Panamá, Honduras y Nicaragua); y moderada, con tres países (Bolivia, Haití y Guatemala).

Guatemala tiene actualmente la más alta tasa de fecundidad (4.2 hijos por mujer) y la más elevada tasa de crecimiento demográfico natural (2.8%) de América Latina.

De la estructura etaria de la población surge la relación de dependencia, que resulta de la cantidad de personas potencialmente inactivas (menores de 15 años y mayores de 60) por cada 100 personas potencialmente activas. Se puede considerar también de forma separada: la que muestra la carga relativa de los niños; y la que muestra la de las personas mayores sobre la población en edades activas.

Guatemala tenía en 1950 una relación de 95 personas dependientes por cada 100 activas. Para 2050 tendrá 55 dependientes por 100, en tanto que Costa Rica tendrá 77 por cada 100 y El Salvador 66 por cada 100 activos y la relación promedio de AL será de 72 (Saad et al, 2009). En el cuadro siguiente se pueden observar las diferencias en los indicadores demográficos de Uruguay, país que forma parte del grupo de transición avanzada, y Guatemala:

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En el curso de la transición se da un período llamado del bono demográfico, durante el cual la proporción de personas en edades de trabajar o potencialmente productivas (jóvenes y adultos) crece con relación a la de personas en edades dependientes (niños y personas mayores), con un mayor peso relativo de los primeros respecto a los segundos. Este periodo también es conocido como “ventana demográfica de oportunidades”, en referencia a las posibilidades que ofrece para aumentar las tasas de crecimiento económico per cápita y los niveles de bienestar de la población” (CELADE, 2012).

En 2010, según datos del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) la población joven (entre 15 y 29 años) representaba el 28.1% de la población total de Guatemala. Para 2050 representará el 24.4%, en tanto que el promedio latinoamericano será el 19.2%, teniendo Costa Rica el porcentaje más bajo, con 17.2%. Estos datos confirman la situación ventajosa en la que se encuentra Guatemala, de cara a la evolución de la población pues tiene, y tendrá en el futuro inmediato, la más favorable relación de población trabajadora respecto a la población dependiente.

Los beneficios asociados a este período no se dan automáticamente. Dependen de políticas macroeconómicas que incentiven la inversión productiva, aumenten las oportunidades de empleo y promuevan un ambiente social y económico estable, propicio para un desarrollo sostenido, a lo que se agrega el incremento de la inversión en salud y educación de calidad, que asegure la empleabilidad.

El bono demográfico de Guatemala finaliza en 2069. Los países latinoamericanos que terminarán de manera más temprana, alrededor de 2025, son Cuba y Chile. Para Costa Rica concluye en 2040; El Salvador y Nicaragua poco después de 2050, Honduras en 2060, y Guatemala en 2069. Esta combinación de una fuerza de trabajo mayoritariamente joven (que está en posibilidad de aportar a la seguridad social durante un período prolongado) y de un contingente de personas mayores relativamente pequeño, constituye una enorme ventana de oportunidad para fortalecer la sostenibilidad del régimen de seguridad social, que debe ser aprovechada en el menor tiempo posible.

Los trabajadores de la economía informal

El término economía informal fue utilizado por primera vez en la década de los años 70 del siglo pasado. Poco después, se puso en boga la expresión sector informal, que era considerado como sinónimo del primero. Un informe de la OIT señala que la expresión sector informal es no solamente inadecuada sino que errónea, por lo que se considera más apropiada la expresión economía informal que se refiere “al grupo, cada vez más numeroso y diverso de trabajadores y empresas, tanto rurales como urbanos que operan en el ámbito informal” y que, por consiguiente, incluye tanto relaciones de producción como de empleo (OIT, 2002).

Cabe señalar que cuando se hace referencia al peso que tiene la economía informal en el conjunto de la economía nacional, se confunde el porcentaje de la PEA ocupada en la economía informal con el peso que esta tiene en el PIB del país, sobre lo cual las cuentas nacionales no generan información.

De acuerdo con el citado informe, entre ese grupo de trabajadores figuran los trabajadores por cuenta propia, que están ocupados en actividades que van desde la mera subsistencia hasta aquellas que generan un ingreso equivalente al de un trabajador asalariado calificado. Esto comprende, entre otros, a los vendedores callejeros, recolectores de basura, trabajadores a domicilio, propietarios de microempresas, que funcionan en solitario, con el apoyo de trabajadores familiares, generalmente no remunerados e incluso con trabajadores asalariados.

Adicionalmente, se encuentran dentro de la economía informal los asalariados de empresas, de diverso tamaño, que no gozan de protección social – la afiliación al IGSS para el caso de Guatemala – (OIT, 2002) y de las prestaciones contempladas en la legislación laboral, y que están a menudo dentro de las situaciones que configuran la simulación del contrato de trabajo (Linares, 2009).

Todos estos grupos, como señala el informe de la OIT, tienen un común denominador que configura una situación de precariedad: “no estar reconocidos ni protegidos dentro de los marcos jurídico y reglamentario. Sin embargo, ésta no es la única característica que define la actividad informal. Los trabajadores y empresarios informales se caracterizan por su alto grado de vulnerabilidad” (OIT, 2002).

Para el INE forman parte del “sector económico informal”, las personas ocupadas en las siguientes categorías:

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El INE utiliza, como uno de los criterios para determinar la informalidad laboral, la falta de cobertura por la seguridad social. Este criterio también es considerado por la OIT en su informe sobre trabajo decente y economía informal.

De acuerdo con la ENEI 2012, la población económicamente activa ascendía a 6.2 millones, en tanto que la PO estaba integrada por 6.1 millones de personas. En cuanto a sexo, los hombres representan el 63% de la PO y las mujeres el 37%. Por grupo étnico, los indígenas equivalen al 41% de la PO y los no indígenas al 59%. En los cuadros siguientes se presenta el resumen de la PO por categoría ocupacional y por rama de la actividad económica.

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Un grupo importante de la población ocupada y de los trabajadores de la economía informal es el integrado por los trabajadores no remunerados (mayoritariamente trabajadores familiares sin pago), pero la protección social de este segmento de población requiere de instrumentos diferentes a los contemplados en un régimen contributivo de seguridad social. Como se trata de esposas o de hijos de trabajadores por cuenta propia, a quien ayudan en la realización de sus actividades productivas, en la medida que los trabajadores por cuenta propia sean cubiertos por la seguridad social, lo serán sus auxiliares, es decir sus esposas o hijos menores de edad, en su calidad de población beneficiaria del régimen, especialmente en las coberturas de enfermedad y maternidad.

Trabajadores asalariados no protegidos por la seguridad social

Los trabajadores asalariados o que tienen relación de dependencia con un empleador o patrono, de acuerdo con las categorías utilizadas por el INE, son los empleados del gobierno, empleados privados, jornaleros o peones y empleados de casa particular. De estas categorías, la totalidad de los trabajadores del gobierno están cubiertos por el régimen de seguridad social (programa EMA) y por la Ley de Clases Pasivas Civiles del Estado (pensiones), por lo que los trabajadores asalariados no cubiertos por la seguridad social se encuentran en las categorías de empleados privados, jornaleros o peones y empleados de casa particular o domésticos.

De acuerdo con la Clasificación Internacional de la Situación en el Empleo (CISE-93) adoptada en 1993 por la Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (CIET) de la OIT, empleos asalariados son:

Aquellos empleos en los que los titulares tienen contratos de trabajo implícitos o explícitos (orales o escritos), por los que reciben una remuneración básica que no depende directamente de los ingresos de la unidad para la que trabajan (esta unidad puede ser una corporación, una institución sin fines de lucro, una unidad gubernamental o un hogar). Algunos o todos los instrumentos, bienes de capital, sistemas de información y/o locales utilizados por los titulares son la propiedad de terceras personas, y los titulares pueden trabajar bajo la supervisión directa de, o de acuerdo con directrices estrictas establecidas por, el (los) propietario(s) o las personas empleadas por el(los) propietario(s). Las personas con «empleos asalariados» se remuneran típicamente con sueldos y salarios, pero también pueden remunerarse por medio de comisiones de ventas, pagos a destajo, primas o pagos en especie tales como comida, habitación o formación.

Conforme a los datos de la ENEI 2012, la población afiliada al IGSS asciende a 1.1 millones de trabajadores. Esto significa que de los 3.2 millones de trabajadores asalariados reportados por la ENEI, hay 2.1 millones de trabajadores en relación de dependencia (65%) que no están cubiertos por la seguridad social. Este segmento de la población laboral se constituye en consecuencia en uno de los dos grupos meta que deben ser incorporados al régimen. El otro grupo es el de los trabajadores por cuenta propia.

En los cuadros siguientes se presentan las principales características de los trabajadores asalariados no cubiertos por el régimen de seguridad social, de acuerdo con diferentes variables.

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Los datos que anteceden ponen de manifiesto que alrededor de la mitad de los asalariados no protegidos por la seguridad social son empleados privados que residen en áreas urbanas y están ocupados en actividades comerciales y de servicios.

Más de dos tercios de dichos asalariados labora 40 horas semanales o más, y es un segmento predominantemente joven, pues más de la mitad se encuentra entre los 14 y los 30 años de edad; y mayoritariamente masculino, pues tres de cada cuatro son hombres (más de la mitad jornaleros o peones).

Por grupo étnico los ladinos o no indígenas predominan entre los empleados privados, y los indígenas entre los jornaleros y empleados de cada particular. La precariedad en materia de ingresos es elevada, pues el 85% gana menos del salario mínimo.

El Estudio de opinión pública sobre trabajo decente y economía informal, realizado por el proyecto “Diálogo estratégico sobre trabajo decente y economía informal” de ASIES, revela que el 94% de los asalariados no cubiertos por la seguridad social está interesado en obtener la cobertura. El 86% de dichos asalariados labora en microempresas (de 5 trabajadores o menos).

Trabajadores por cuenta propia


La CISE-93 define que los trabajadores por cuenta propia son “aquellos trabajadores que, trabajando por su cuenta o con uno o más socios, tienen el tipo de empleo definido como empleo independiente y no han contratado a ningún empleado de manera continua”.

Empleos independientes son aquellos en los que la remuneración depende directamente de los beneficios (o del potencial para realizar beneficios) derivados de los bienes o servicios producidos (en estos empleos se considera que el consumo propio forma parte de los beneficios). Los titulares toman las decisiones operacionales que afectan a la empresa, o delegan tales decisiones, pero mantienen la responsabilidad por el bienestar de la empresa. (En este contexto, la empresa se define de manera suficientemente amplia para incluir a las operaciones de una sola persona).

Dentro de la población ocupada los trabajadores por cuenta propia son un segmento altamente heterogéneo, tanto desde el punto de vista de las motivaciones para serlo (elección propia en muchos casos y ausencia de alternativas en otros casos igualmente numerosos) como de la multiplicidad de actividades en las que se ocupan En los cuadros siguientes se presentan las principales características de los trabajadores por cuenta propia quienes, de acuerdo con la ENEI 2012, representan el 31% de la PO ocupada de Guatemala y constituyen el otro gran grupo meta para la ampliación de la cobertura de la seguridad social.

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Los trabajadores por cuenta propia son en su mayoría residentes en las áreas rurales (54%) y dos tercios de ellos se ocupa en actividades distintas a la agricultura, lo que pone de relieve la importancia, que incluso para la población rural, tiene el empleo no agrícola. Hay una mayor participación de las mujeres (46%) que la existente entre los asalariados no cubiertos por la seguridad social; los ladinos o no indígenas predominan entre los trabajadores por cuenta propia no agrícolas, y los indígenas entre los agrícolas.

Por rangos de edad hay una mayor participación de los que tienen más de 31 años (alrededor del 76%), lo cual confirma que, a mayor edad, existe más dificultad para obtener un trabajo asalariado. Por jornada de trabajo existe paridad entre los que trabajan menos de 40 horas y los que tienen una jornada que excede de las 40 horas. El ingreso es igualmente precario, con un 83% de trabajadores por cuenta propia que obtiene un ingreso menor a un salario mínimo.

De acuerdo con el estudio de opinión pública realizado en 2012 por el proyecto “Diálogo estratégico”, el 72% de los trabajadores por cuenta propia está interesado en la cobertura del régimen de seguridad social. Del 28% que no está interesado, alrededor de la mitad señala como causa de su falta de interés la mala calidad de los servicios del IGSS, y solamente alrededor de uno de cada 10 no interesados, indica como causa la obligación de pagar un aporte.

De particular importancia es el dato según el cual el 89% de los trabajadores por cuenta propia que desea afiliarse, está dispuesto a pagar una cuota o contribución. También es importante destacar que, al igual que en el caso de los asalariados no cubiertos, el mayor interés de los trabajadores por cuenta propia radica en el acceso a los servicios de salud.

Conclusiones y propuestas para ampliar la cobertura

Conclusiones
  • Protección social es un término general que se refiere a todas las garantías posibles contra la reducción o pérdida de ingresos. Una de esas garantías es la seguridad social. Un concepto complementario – piso de protección social – se refiere al conjunto de políticas sociales orientadas a garantizar a todas las personas la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios esenciales.

  • No hay una receta universal para el piso de protección social, pues cada país debe impulsarlo de conformidad con sus necesidades, prioridades y recursos. Se fundamenta en la justicia social y en el derecho de toda persona a una vida digna.

  • La seguridad social es la protección que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas públicas contra las privaciones económicas y sociales que derivarían de la pérdida total o parcial de ingresos como consecuencia de diversas contingencias.

  • La realización del objetivo de trabajo decente y productivo demanda la atención de sus cuatro dimensiones. Una de ellas es la protección social que, de acuerdo con este concepto, incluye la seguridad social, condiciones de trabajo estables y seguras, y medidas en materia de salarios, jornadas y otras condiciones de trabajo.

  • Entre los principios que inspiran a la seguridad social son de particular importancia la universalidad y la igualdad, que deben alcanzarse mediante una combinación armoniosa de los principios de solidaridad y responsabilidad individual (subsidiariedad).

  • La seguridad social es un derecho de toda persona, que deviene de su condición de tal, recogido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

  • El derecho constitucional guatemalteco, desde 1945, recoge la seguridad social dentro de las garantías o derechos sociales, la cual tiene el carácter de función pública, en forma nacional, unitaria y obligatoria.

  • Los Acuerdos de Paz conciben a la seguridad social como un mecanismo de solidaridad humana y señalan que deben tomarse medidas para ampliar su cobertura, mejorar sus prestaciones y la amplitud de sus servicios.

  • No obstante el mandato constitucional sobre el carácter unitario del régimen de seguridad social, este se encuentra fragmentado en varios subsistemas, lo que presenta un problema de eficiencia, en términos de costos actuales y futuros.

  • El IGSS está dotado de un amplio régimen de autonomía, de rango constitucional, para aplicar y administrar los programas de seguridad social, pero está obligado a coordinar sus acciones con la política general y con las políticas sectoriales del Estado.

  • La ley orgánica del IGSS le confiere un mandato amplio y flexible para la extensión gradual de la cobertura a toda la población, utilizando los métodos contributivos que se adapten a las circunstancias y capacidades de los diferentes segmentos de la población económicamente activa.

  • Entre 1948 y 1977 el IGSS estableció los programas de enfermedad, maternidad y accidentes (EMA) y de invalidez, vejez y supervivencia (IVS), cubriendo actualmente todo el territorio nacional.

  • En 2011 la población cubierta por el IGSS equivalía al 19% de la población total del país, y los trabajadores afiliados al 18% de la población ocupada. El 76% de los afiliados es menor de 44 años y solamente el 14% de los afiliados labora en la actividad agrícola, que absorbe un tercio de la población ocupada.

  • Las contribuciones de empleadores y trabajadores para el programa IVS equivalen al 5.5% del salario de cada afiliado. En Costa Rica equivalen al 11.84%, en El Salvador al 13% y el promedio centroamericano es 9.5%. Esto permite afirmar que hay margen para un incremento de las mismas, si ello fuera necesario para asegurar la sostenibilidad del régimen. Sin embargo, cualquier medida de esta naturaleza debe ir precedida de un mejoramiento significativo e incuestionable de la calidad de los servicios del IGSS.

  • El Estado guatemalteco acumula una deuda elevada con el IGSS, especialmente con relación al programa EMA, que en 2011 ascendía a Q. 19,894 millones, la cual debe ser cancelada en forma paulatina, a efecto de fortalecer las finanzas institucionales y mejorar la calidad de sus servicios.

  • El IVS utiliza la prima media escalonada como sistema de financiación, que mediante la capitalización parcial colectiva acumula una reserva que contribuye, mediante su rendimiento, a financiar el programa. La Ley Orgánica ordena que, cuando el total de los ingresos por contribuciones y rendimiento de la reserva sea inferior al total de egresos, se aumentarán las tasas y/o se reajustarán beneficios, para garantizar el equilibrio por un período no menor de cinco años.

  • El modelo de capitalización parcial colectiva, al contrario de los sistemas de capitalización individual, permite la solidaridad intra e intergeneracional.

  • Las prestaciones no contributivas de seguridad social enfrentan problemas de sostenibilidad que, en el caso de Guatemala, se agravaría por la debilidad de sus ingresos fiscales. Por ello es necesario buscar la incorporación, a la seguridad social contributiva, del máximo posible de la población trabajadora.

  • El IVS ha sido objeto de cuatro reformas paramétricas. En la primera (199) se redujo de 65 a 60 la edad mínima para optar a la jubilación. En la segunda (2000), la prima de cotización paso de 4.5% a 5.5% sobre el salario. La tercera (2003) aumentó escalonadamente hasta los 65 años la edad de jubilación y fue declarada inconstitucional. La cuarta (2010) fue aceptada parcialmente, aumentando escalonadamente el mínimo de contribuciones, dependiendo de la fecha de afiliación, de 180 a 240.

  • La Corte de Constitucionalidad consideró que el aumento en el número de contribuciones tiene carácter regresivo, pero supera las pruebas de razonabilidad y proporcionalidad. Con relación al aumento de la edad mínima de jubilación, la Corte señala que en caso sea estrictamente necesario, la medida debe ser adoptada por el Congreso, por ser un elemento subjetivo de límites a derechos fundamentales.

  • La relación cotizantes activos/pensionados pasó de 8.5 en 1995 a 7.5 en 2011. La revisión actuarial realizada por el IGSS en 2011 indicó que el desequilibrio financiero iniciaría en 2017 y que la reserva se agotaría en 2022, pero estas previsiones deben ser revisadas a la luz de los cambios adoptados en 2010, vigentes a partir del fallo de la Corte de Constitucionalidad de 2012.

  • Guatemala se encuentra en una fase moderada de transición demográfica, lo que determina una de las relaciones de dependencia más favorables de América Latina. El bono demográfico de Guatemala finaliza en 2069 lo que, entre otras aspectos, constituye una oportunidad para fortalecer la sostenibilidad del régimen de seguridad social.

  • La economía informal, sumamente heterogéneo, incluye a empresas y trabajadores que se encuentran fuera del marco jurídico y, en el caso de los trabajadores, fuera de la protección legal. Unas - especialmente las microempresas - y otros se caracterizan por su alto nivel de vulnerabilidad.

  • El mayor desafío que enfrenta el régimen de seguridad social y uno de los principales de la sociedad guatemalteca, es la ampliación de cobertura a los trabajadores de la economía informal. Los trabajadores asalariados no protegidos por la seguridad social (aproximadamente 2.1 millones) y los trabajadores por cuenta (alrededor de 1.8 millones) constituyen la población meta para la ampliación de la cobertura.

  • La incorporación masiva de nuevos afiliados a la seguridad plantea el reto del mejoramiento y ampliación del programa EMA. De acuerdo con los informes de labores del IGSS, el EMA tuvo en los tres últimos años un superávit de alrededor de Q 2,600 millones, el cual debe ser adecuadamente invertido en el mejoramiento de los servicios.

  • La preferencia por el presente que tienen muchos trabajadores - reduce la valoración del futuro que es uno de los principales estímulos para la contributividad al régimen de seguridad social - puede ser superada en Guatemala por la combinación que ofrece el IGSS entre el programa de IVS, que reconoce una prestación a futuro, con la cobertura del EMA, que genera prestaciones presentes y más valoradas, tal como lo demuestra el estudio de opinión pública de ASIES (2012).

  • La ampliación de cobertura tiene un impacto favorable en la sostenibilidad del IVS. “La teoría del seguro indica que la viabilidad de un sistema aumenta proporcionalmente a las dimensiones del grupo asegurado” (OIT, 2001).

  • La ampliación de la cobertura a los trabajadores de la economía informal debe hacerse en forma gradual, atendiendo a las características particulares de cada segmento de trabajadores. Un primer grupo meta, aun cuando no son los que sufren mayor precariedad, serían los asalariados y trabajadores por cuenta propia del área urbana metropolitana (departamento de Guatemala). Dichos grupos tienen la característica de ser “económicamente favorables”, señalada en el artículo 27 de la Ley Orgánica del IGSS.
Propuestas para ampliar la cobertura de la seguridad social
  • Fortalecimiento de la autonomía del IGSS: la eficiencia y eficacia del IGSS – condición necesaria para ampliar la cobertura – depende de un ejercicio responsable de la autonomía institucional, la cual debe ser fortalecida, especialmente mediante la acción concertada de los directores designados por las organizaciones de empleadores y trabajadores, Universidad de San Carlos y Colegio de Médicos y Cirujanos.

  • Transparencia y probidad: el fortalecimiento de la autonomía debe ir acompañado de una irrestricta política de transparencia, que facilite la erradicación de la corrupción y garantice el uso racional y con estrictas reglas de probidad, de los recursos financieros y materiales de la institución, especialmente en cuanto al manejo de su portafolio de inversiones.

  • Estudio actuarial: a partir de los cambios paramétricos aprobados en 2010 y que se mantienen como consecuencia de la sentencia de la Corte de Constitucionalidad de 2012, es necesario realizar un estudio actuarial que permita determinar cuál es el período de equilibrio financiero que se logra con la implementación de dichos cambios.

  • Fiscalización: existe un amplio consenso sobre el papel fundamental que tiene una inspección del trabajo efectiva en el nivel de cumplimiento por parte de los empleadores de las obligaciones contempladas en la legislación laboral y, dentro de estas, la de inscribirse en el régimen de seguridad social. Una eficaz labor de inspección contribuirá asalariados que actualmente no están cubiertos por la seguridad social, por lo que deben establecerse programas de inspección específicamente orientados a la incorporación de empresas y de todo tipo de centros de trabajo (incluidas entidades públicas) cuya fuerza de trabajo, parcial o totalmente, no está registrada en el IGSS.

  • Información y sensibilización: tanto el IGSS como el Ministerio de Trabajo deben realizar campaña de información y sensibilización, incluido el asesoramiento a empresas y trabajadores por cuenta propia, sobre los requisitos para la incorporación al régimen de seguridad social y las ventajas que esto representa para la vida presente y futura de los trabajadores y sus familias.

  • Coordinación de servicios de inspección: la Inspección General de Trabajo debe establecer programas conjuntos con los servicios de inspección del IGSS y de otras entidades públicas, como el Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Economía y Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), que garanticen mayor eficacia y controles mutuos entre las entidades involucradas. Esto se fundamenta en disposiciones contenidas en los artículos 5 y 12, respectivamente, de los Convenios 81 y 129 de la OIT sobre la inspección del trabajo, ratificados por Guatemala.

  • Trabajadores del transporte y la construcción: implementar un plan especial para la inscripción de trabajadores del transporte y la construcción. Se trata de actividades que generalmente tienen alta rentabilidad y que tienen un número insignificante de trabajadores afiliados (aproximadamente 50,000), en comparación con el número de trabajadores ocupados en las mismas, que según la ENEI 2012 son alrededor de 500,000.

  • Empresas proveedoras del Estado: las instituciones públicas deben cumplir estrictamente las disposiciones del Convenio 94 de la OIT sobre las cláusulas de trabajo (contratos celebrados por las autoridades públicas), ratificado por Guatemala, que en su artículos 1 y 2 establece que en los contratos que se celebren con contratistas de obras públicas o suministro de servicios, entre otros, deberá garantizarse a los trabajadores salarios, horas de trabajo y demás condiciones de empleo (lo que incluye la cobertura de la seguridad social) establecidas en la legislación nacional. Esas disposiciones proveen suficiente fundamento para exigir a todo contratista público que se registre como patrono ante el IGSS.

  • Facilitar la inscripción de patronos: hacer efectiva la disposición del artículo 18 del Reglamento de Inscripción de Patronos en el Régimen de Seguridad Social, que reconoce el carácter de declaración jurada al formulario de inscripción que debe llenar la persona individual o jurídica que desea inscribirse como patrono, para contribuir a la simplificación de trámites y estimular el interés por la incorporación al régimen.

  • Inscripción de empresas con menos de tres trabajadores: la obligación de afiliarse al IGSS debe extenderse a todo empleador, independientemente del número de trabajadores que tenga a su servicio. En todo caso, si un empleador que tiene a su servicio menos de tres trabajadores manifiesta interés de inscribirse, debe ser aceptado por el IGSS.

  • Cobertura de microempresarios: de acuerdo con el INE, las microempresas son aquellas que tienen menos de cinco trabajadores. Para estimular la afiliación de este sector debe modificarse el artículo 22 del Reglamento de Inscripción de Patronos, a efecto que los propietarios de microempresas – quienes generalmente desempeñan una función de trabajador típico – puedan inscribirse como afiliados y gozar de los beneficios del régimen.

  • Afiliación voluntaria de profesionales independientes y trabajadores por cuenta propia: en tanto se inicia un programa específico para los trabajadores por cuenta propia, que facilite su incorporación masiva, el IGSS debe suprimir las limitaciones existentes en la modalidad denominada el “continuación voluntaria en el seguro”, permitiendo que profesionales independientes y trabajadores por cuenta propia de ingresos medianos y altos (particularmente urbanos y ocupados en actividades de comercio y servicios) puedan afiliarse mediante una declaración jurada de ingresos, a condición de que el monto declarado mensual no sea inferior a dos salarios mínimos vigente para actividades no agrícolas, e independientemente de que hay tenido o no un trabajo en relación de dependencia.

  • Trabajadores por cuenta propia de ingresos bajos: el más grande desafío es la incorporación de los trabajadores por cuenta propia de bajos ingresos, que son la inmensa mayoría de este segmento de la población laboral. La experiencia indica que es muy difícil incorporar masivamente a los trabajadores por cuenta propia si, además de la cuota de trabajador, deben absorber la que corresponde al empleador. En el caso de El Salvador los trabajadores independientes constituyen el 45% del total de afiliados al sistema de pensiones gestionado por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) pero solamente el 0.4% de los cotizantes (Mesa-Lago, 2011).

    Por ello es necesario establecer un programa especial para los trabajadores por cuenta propia que devengan menos de dos salarios mínimos, en donde el Estado absorba total o parcialmente la cuota que corresponde al empleador. Esto tendrá un costo fiscal, pero será menor que el que pueden alcanzar las pensiones no contributivas del Programa del Adulto Mayor, cuyo costo no es previsible, pues eventualmente será objeto de acciones políticas para aumentar las pensiones, mediante una reforma a la ley que rige dicho programa.

  • Trabajadores agrícolas temporales: este segmento es uno de los más vulnerables de la población laboral. Tienen el problema de trabajar en relación de dependencia durante una parte del año, por lo que generalmente deben cotizar durante un período muy largo de tiempo para optar a una pensión. Por ello debe establecerse un programa especial que, a cambio de un pago adicional, podría contemplar que cada mes trabajado sea considerado como doble para efectos del cálculo del tiempo laborado.

  • Programas flexibles de protección: Mesa-Lago (2012) recomienda el desarrollo de programas flexibles de protección, adaptados a las condiciones socioeconómicas de los trabajadores por cuenta propia, como es el caso, ya implantado por el IGSS del Programa Especial de Protección para Trabajadoras de Casa Particular (PRECAPI). Estos programas deben incluir, entre otras facilidades; pagos trimestrales o anuales de las cotizaciones, con la posibilidad de hacerlos por medio de bancos u otros medios; planes de cotizaciones y prestaciones ajustados a la capacidad de pago de las familias; obligación las empresas que contratan a trabajadores y profesionales independientes, de retener sus cotizaciones; y estimular la formación de cooperativas, sindicatos y asociaciones de trabajadores informales, para actuar como intermediarios en el cobro y transferencia de las cotizaciones al seguro social.

    Finalmente, cabe señalar que, de acuerdo con la Asociación Internacional de la Seguridad Social (AISS), el desafío clave que enfrenta un país como Guatemala para extender la cobertura de la seguridad social es beneficiar a los trabajadores de la economía informal y a sus familias, que trabajan en empleos precarios “se necesitan iniciativas creativas para incrementar la protección social en la región. Estas iniciativas deben ser prudentes desde el punto de vista fiscal y del financiamiento” (AISS, 2010).
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Publicado por:
Juan Lopreto

Fuente: ASIES, Arévalo juan jose, CELADE/CEPAL, CIEN, Coyoy Erick, Gehlert Carlos, IGSS,Lacchini y Zuccotti s.f., Linares Luis, Mesa-Lago Carmelo, INE, Monzón Antonio, OIT, Ossorio Manuel, Resico Marcelo, Saad Paulo, SSOS.


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